LXXII
--Chambre des pairs.--Séance du 11 juin 1835.--
Le projet de loi adopté, le 22 avril 1835, par la Chambre des députés pour l'exécution du traité du 4 juillet 1831 et le payement des 25 millions dus par la France, en vertu de ce traité, aux États-Unis d'Amérique, fut présenté, le 27 avril, à la Chambre des pairs; le rapport en fut fait, le 3 juin, par M. de Barante, et la discussion s'ouvrit, le 11 juin, par un discours de M. le duc de Noailles contre le projet. Je lui répondis, et le projet de loi fut adopté, le 12 juin, par 125 voix contre 29.
M. Guizot, ministre de l'instruction publique.--Messieurs, le noble duc qui descend de la tribune s'est prévalu, contre le traité de 1831, de ce qu'il a appelé les antécédents de ce traité. Il a voulu trouver dans ces antécédents, dans l'histoire de la négociation, des motifs de suspicion contre le traité même. Je demande à la Chambre la permission de tirer de ces mêmes faits une conclusion directement contraire. La Chambre sait que ce n'est pas le ministère actuel qui a conclu le traité de 1831; elle sait qu'à diverses époques les motifs, ou du moins les prétextes, n'auraient pas manqué au ministère, sinon pour condamner, du moins pour laisser languir ce traité et son adoption. Il a été rejeté une fois par la Chambre des députés; plus tard, une offense politique, des paroles peu convenables employées par le président des États-Unis, ont fourni un prétexte nouveau d'ajourner, de remettre en question. Le gouvernement n'a rien fait de semblable; quels qu'aient été les prétextes, de quelques apparences qu'il eût pu se saisir, il n'a jamais voulu délaisser ou seulement ajourner cette affaire; il l'a soutenue comme si elle eût été son ouvrage propre; il l'a soutenue comme une oeuvre de justice et d'intérêt national. Jamais cabinet n'a été personnellement plus désintéressé dans une question, et jamais il ne s'y est engagé plus profondément, avec plus de persévérance. Cela suppose au moins, de la part du gouvernement, une conviction profonde, un sentiment profond et de la justice du traité et de sa conformité du véritable intérêt national. Loin donc que les antécédents du traité, considéré dans ses rapports avec le ministère, fournissent un argument, une présomption seulement contre son mérite, j'y vois une preuve évidente de l'importance que le gouvernement y attache, et de la conviction avec laquelle il l'a soutenu et vous le présente aujourd'hui.
J'aborde le fond de la question, et j'essayerai de la ramener à des termes simples, suivant le noble duc dans la marche qu'il a lui-même adoptée.
Il y a ici, messieurs, une question de droit, ensuite une question d'intérêt national, enfin une question de gouvernement et de conduite constitutionnel.
Ce sont là les trois points de vue sous lesquels le traité doit être considéré, et sous lesquels le noble duc l'a considéré lui-même.
Quant à la question de droit, je prie la Chambre de remarquer sur quel terrain s'est toujours placé le gouvernement américain. Il a constamment réclamé, au nom du droit des neutres méconnu, violé, a-t-il dit, par les décrets de Berlin et de Milan; il a constamment attaqué la légitimité de ces décrets, et il professe si obstinément cette opinion que, encore aujourd'hui, dans la répartition de l'indemnité allouée aux États-Unis, il tient aucun compte de ces décrets, et fait participer à l'indemnité tous ceux de ses sujets qui ont souffert de la violation du droit des neutres. Jamais gouvernement n'a plus fermement adhéré au principe qu'il avait une fois posé.
Je n'entrerai pas, messieurs, dans la discussion de ce principe. Je n'examinerai pas le mérite intrinsèque des décrets de Berlin et de Milan. C'est une question immense, c'est la question de tous les droits des neutres; c'est la question du blocus continental. Cette question divise les meilleurs esprits, non-seulement entre les États-Unis et la France, mais en Europe et au sein de la France elle-même.
La légitimité du blocus continental a été assez longtemps, assez vivement contestée pour qu'on puisse penser qu'il y avait là matière à transaction, et que la prétention des États-Unis n'était pas tellement dénuée de fondement, d'apparence de légitimité, qu'elle dût être repoussée d'une manière absolue et soudaine.
Je ne vais pas plus loin, messieurs; je ne concède rien; je dis seulement qu'il y avait là matière à transaction.
Et certes, il s'agit ici d'une question assez longtemps, assez profondément douteuse, pour que cette assertion soit bien modeste. Je vous prie de vous rappeler, messieurs, le temps où les décrets de Berlin et de Milan, ainsi que tout le système du blocus continental, étaient en vigueur, ce qu'on en pensait, ce qu'on en disait, non-seulement au dehors, mais en France même. Je vous demande si les arguments par lesquels on s'efforce aujourd'hui d'établir la parfaite légitimité de ces décrets, leur parfaite harmonie avec les intérêts de la France, auraient eu alors la valeur et l'efficacité qu'on essaye de leur donner aujourd'hui.
Évidemment non. Vous n'avez qu'à consulter vos souvenirs: ils vous diront que les décrets de Berlin et de Milan et le blocus continental excitaient les plus vives réclamations, les doutes les plus sincères, qu'en un mot, on est fondé à dire que c'était là une de ces questions douteuses sur lesquelles deux gouvernements sensés peuvent fort bien transiger. Eh bien! messieurs, malgré cela, malgré la persévérance avec laquelle les États-Unis ont soutenu leur principe, à vrai dire, il n'y a pas eu de transaction. Les États-Unis ont abandonné, non pas en droit, mais en fait, leurs principes. Dans le traité de 1831, la légitimité des décrets de Berlin et de Milan a été reconnue. Il a été reconnu que c'était seulement l'application irrégulière, illégale, de ces décrets qui pouvait donner lieu, de la part des sujets américains, à des réclamations légitimes. Le principe a été soutenu par le gouvernement français; la légitimité fondamentale des décrets de Berlin et de Milan est la base même du traité.
Bien loin donc qu'on ait fait aux États-Unis une concession excessive, étrange, bien loin qu'on ait abandonné les principes de notre droit public, c'est le gouvernement des États-Unis qui a été contraint de renoncer à son principe, de le faire céder devant le nôtre.
Une fois ce point admis, que l'application irrégulière des décrets de Berlin et de Milan pouvait seule donner lieu à réclamation, il y avait là matière à liquidation; il y avait lieu à rechercher dans quels cas ces décrets avaient été illégalement appliqués.
Ici la Chambre me permettra de négliger les questions de détail, et de ne prendre les faits que dans leur ensemble et dans leur résultat.
A diverses époques, des chiffres divers ont été proposés par les commissions françaises, ou indiqués par le gouvernement américain, comme éléments de la négociation. Je dis indiqués, car jamais, à aucune époque, le gouvernement américain n'a donné ni pensé à donner de véritables états de réclamations. Il est inexact de dire que le gouvernement, a présenté des états tantôt de 20, tantôt de 30, tantôt de 40, tantôt de 70, tantôt de 90 millions. Le gouvernement américain n'a jamais présenté d'états proprement dits. Dans la généralité de ses réclamations, dans la diversité des négociateurs qui en ont été chargés, différents chiffres ont été énoncés, soit dans des conversations particulières, soit dans des documents écrits; mais il n'y a jamais eu d'états réguliers produits. Ici encore, il y avait matière à transaction; on recherchait des renseignements; on formait des catégories de réclamations. Tous les gouvernements, tous les cabinets qui se sont succédé ont admis tantôt deux, tantôt trois catégories. En 1831, le gouvernement s'est arrêté à l'admission de quatre catégories; il a examiné, d'après les renseignements qu'il avait entre les mains, et non d'après les renseignements américains, les résultats de ces catégories, et les a évalués à 25 millions.
On vous a parlé de diverses évaluations inférieures, faites par différentes commissions; mais toutes ces commissions, messieurs, et notamment M. le duc de Vicence, ont établi qu'elles n'avaient entre les mains que des documents incomplets, et que, probablement, si elles avaient des documents complets elles porteraient plus haut leur évaluation. Or, quand une fois on s'est arrêté à un certain nombre de catégories, et après avoir réuni tous les documents qui s'y rapportaient, on est arrivé à une somme de 24 à 25 millions; et quand on compare ce résultat avec les états que les Américains ont dressés eux-mêmes pour opérer la répartition entre leurs sujets, on trouve que les mêmes catégories s'élèveraient, d'après les documents américains, à 29 millions.
Mais ne vous y trompez pas, messieurs; ne prenez pas cela pour une liquidation. Il n'y a point eu, il n'a pu ni dû y avoir aucune liquidation de ce genre avant le traité. Nous avons éprouvé quels sont les dangers des liquidations, les dangers de principes posés d'une manière générale, et établissant des droits sans qu'on ait pu en apprécier les limites; le négociateur de 1831 n'a eu garde d'entrer dans cette voie. Pour mon compte, je suis bien tenté de croire que, si on avait adopté certains principes généraux, établi certaines catégories, et ensuite admis a la liquidation toutes les réclamations particulières qui auraient pu se ranger dans ces catégories, on serait arrivé à une somme supérieure à celle de 25 millions. On n'a point voulu courir une telle chance; là aussi, messieurs, il y a eu forfait, il y a eu transaction; et la base en a été puisée dans les documents recueillis par l'administration française elle-même.
Ainsi, messieurs, sur la question de droit, et dans tous les temps, il y à eu transaction, et c'est d'après les principes français et les documents français que la transaction a eu lieu.
Je croîs que cela me dispense d'entrer dans l'examen particulier de telle ou telle catégorie. Aucune catégorie n'a été attaquée dans son principe par le noble duc lui-même; il a rappelé quelques-unes des objections qui leur ont été adressées; mais il n'a point soutenu que telle ou telle catégorie aurait dû être rejetée, que le principe des réclamations qui s'y rattachaient devait être repoussé. Les diverses catégories restent donc reconnues comme justes, et si on avait procédé par voie de liquidation, probablement le chiffre se serait élevé au-dessus des 25 millions admis à forfait et par transaction.
J'arrive à la deuxième question, à la question d'intérêt. L'intérêt national commandait-il une transaction pareille? Je soutiens l'affirmative, et je demande à parler d'abord de nôtre intérêt politique; il a bien fallu tenir grand compte.
Dé telles affaires, messieurs ne se règlent pas comme des affairés privées, et isolément. Les considérations politiques sont d'un poids immense; or, il est impossible de méconnaître que l'alliance des État-Unis est fort importante pour la France, dans toutes les hypothèses, et quel que soit le système de politique européenne dans lequel la France se trouve engagée.
Sans doute, messieurs, cette considération a influé sur la conclusion du traité; elle devait surtout agir sur un gouvernement nouveau qui, par sa nature et ses principes, avait plus d'un lien avec le gouvernement des États-Unis, et qui, au moment même où il s'établissait, voyait, sinon se briser, au moins se dissoudre ce grand lien de l'unité européenne, qui avait fait la loi de la politique pendant la Restauration.
Eh bien! dans une telle situation, il importait au gouvernement français de s'assurer des alliés, des amis; et de même qu'il mettait à l'alliance anglaise une importance prépondérante, de même il devait attacher une grande valeur à l'alliance américaine.
Il n'y a rien là, messieurs, qui ne puisse, qui ne doive être hautement avoué, rien qui n'ait pu très-légitimement influer sur la conclusion du traité, et rendre très-légitimement le gouvernement français plus facile, plus bienveillant dans une telle négociation.
Après l'intérêt de politique générale, un autre intérêt, celui de la neutralité maritime, a été pris en grande considération. En principe, messieurs, tout le monde reconnaît les droits des neutres; tout le monde désire leur maintien; mais quand on en vient à l'application, tout le monde en fait bon marché; je dis tout le monde, du moins tous les forts, car le droit des neutres, c'est le droit des faibles. Savez-vous ce qu'on leur demande alors, ce que demandait tout à l'heure le noble duc? On leur demande d'être forts, de faire la guerre pour faire respecter leur neutralité, c'est-à-dire de cesser d'être neutres.
Mais, messieurs, pensez-y; il est naturel, il est inévitable que les neutres se refusent très-longtemps à faire la guerre, même pour se faire respecter; il est inévitable qu'ils fassent toutes les concessions possibles pour rester en paix et conserver les avantages, les profits de leur neutralité. On s'indigne de ce mot profit; on s'élève contre ce qu'on appelle l'égoïsme du commerce. Mais, messieurs, n'est-ce pas de commerce et de profits qu'il s'agit dans la question qui vous occupe? n'est-ce pas pour faire des profits que les neutres gardent la neutralité? Il faut bien se résigner à appeler par leur nom les faits dont il s'agit; il faut bien aussi se résigner à ce que les neutres ne soient pas d'une énergie passionnée; c'est leur condition naturelle, leur impérieuse nécessité. Les Américains n'ont pas été autres, ne se sont pas conduits autrement que n'ont fait les Hollandais à d'autres époques.
Dans la situation actuelle de l'Europe, la Hollande ayant péri ou à peu près comme grande puissance commerciale, l'Amérique a été appelée à la remplacer, et il a toujours été, il est toujours de l'intérêt de la France de maintenir, de défendre la neutralité américaine.
Je demande pardon à la Chambre si j'interromps un moment la discussion; il me revient à la pensée une assertion du noble duc à laquelle je voudrais répondre sur-le-champ. Il a paru croire que, dans le cours de cette longue lutte de l'Empire contre l'Angleterre, les Américains s'étaient soumis à toutes les vexations, à toutes les avanies des Anglais. Le noble duc est dans l'erreur; la conduite des Anglais a été le sujet de réclamations, de discussions continuelles dans le congrès américain. Les États-Unis, avant d'en venir à déclarer la guerre à l'Angleterre, ont pris beaucoup de mesures, rendu beaucoup de décrets pour l'obliger à respecter leur neutralité; ils ont lutté autant qu'ils l'ont pu. Lorsque, par exemple, le congrès a rendu un décret pour donner aux marins américains le droit de tuer tout matelot anglais qui viendrait les saisir, et qu'une récompense a été promise à tous ceux qui auraient, dans ce cas, tué un Anglais, certes, ce n'étaient pas là des mesures pacifiques, ce n'était pas là une lâche complaisance envers l'Angleterre.
Les Américains ont employé tous les moyens en leur pouvoir pour faire respecter les droits des neutres, et je suis très-porté à penser que, sans les décrets de Berlin et de Milan, ils auraient déclaré la guerre beaucoup plus vite.
Tous ces faits, messieurs, sont loin aujourd'hui, bien loin de nous; mais il n'en est pas moins aujourd'hui d'un bon exemple, dans l'intérêt maritime du monde entier comme de la France, que le droit des neutres reçoive une nouvelle consécration; il est d'un bon exemple qu'on sache que la violation des droits des neutres a de graves inconvénients, et qu'on peut être obligé enfin de leur accorder quelque compensation. Et cet exemple, messieurs, la France le donnera dans son propre intérêt, car elle est fortement intéressée au respect du droit des neutres; elle le donnera dans les limites de sa propre législation, sans porter atteinte en principe à ces décrets de Berlin et de Milan dont la légitimité a été cependant si contestée.
Si de l'intérêt maritime je passe à l'intérêt commercial, je crois que les résultats de la discussion ne seront pas moins évidents. Le noble duc a attaché une grande importance à l'article 8 du traité de la cession de la Louisiane, et aux avantages qu'il pouvait offrir à la France. Il est difficile de contester des perspectives aussi indéfinies que celles qu'a ouvertes le noble duc, de les évaluer en chiffres, de prouver que telle ou telle réduction du droit sur nos vins équivaut ou n'équivaut pas aux avantages de l'art. 8. Mais je prierai le noble duc de remarquer une erreur fondamentale dans laquelle il est, je crois, tombé. Il a paru considérer l'art. 8 comme important pour la France, surtout en ce qu'il établissait la concurrence entre les commerces française et anglais dans les ports de la Louisiane. Une telle concurrence n'aurait pu avoir lieu, et il n'en pourrait être ici question. Il ne s'agissait point, en effet, dans l'art. 8, du commerce en général; il s'agissait uniquement du transport des denrées françaises sur bâtiments français, dans les ports de la Louisiane. Il n'y avait là occasion à aucune concurrence avec le commerce anglais.
Je ne me hasarderai pas à évaluer la portée de la réduction du droit sur nos vins; mais je n'hésite pas à affirmer que l'importance qu'on attache à l'art. 8 du traité de la Louisiane est exagérée, et provient surtout d'une fausse appréciation du sens même de cet article, qu'on croit applicable au commerce français en général, tandis qu'il ne s'applique qu'aux marchandises françaises transportées à la Louisiane par des vaisseaux français.
Sous le rapport donc de l'intérêt commercial, comme de l'intérêt politique, le traité est conçu dans les vrais intérêts de la France.
Reste une dernière question, la question politique, constitutionnelle, la question de conduite du gouvernement dans le cours de la négociation. Je n'abuserai pas longtemps, sous ce rapport, des moments de la Chambre.
J'ai, avant tout, une observation générale à lui soumettre. En fait de dignité, le gouvernement actuel n'a rien à réparer, rien à établir; il n'y a rien, ni dans son origine, ni dans sa situation, ni dans sa cause, qui compromette le moins du monde la dignité nationale; né, au contraire, de l'élan national, il est, dans tous ses sentiments, dans tous ses intérêts, conforme à l'intérêt, au sentiment national; il n'a point de preuves à faire: son existence seule est la prouve la plus forte, le gage le plus éclatant de l'indépendance et de la dignité de la France. Que le gouvernement de Juillet se montre et se nomme, cela suffit; son apparition sur la scène du monde, son attitude en Europe, sa durée en France, voilà de quoi satisfaire l'honneur et l'orgueil français. La France, en fondant librement ce gouvernement, lui a donné le droit d'être aussi modéré, aussi modeste qu'il lui conviendra. Si jamais gouvernement a été maître de se montrer en toute occasion équitable, prudent, de ne pas s'engager dans des entreprises insensées ou seulement douteuses, c'est le gouvernement de Juillet; il n'a, je le répète, point de preuves à faire; il les a faites dans son berceau; il est né par un acte glorieux d'indépendance nationale; il est parfaitement libre; il peut se confier dans sa dignité naturelle. (Marques d'adhésion.)
Qu'a-t-il été fait, messieurs, de contraire à cette noble origine, à cette noble situation de notre gouvernement? Des réclamations lui étaient adressées; elles ont paru justes dans une certaine mesure. On a transigé sur ces réclamations, dans les limites indiquées par les documents nationaux.
Mais le traité une fois conclu, on ne l'a pas présenté tout de suite à la sanction des Chambres.
Une circonstance, j'en conviens, a empêché que le traité ne fût soumis aux Chambres aussitôt après sa ratification; c'est le choléra que est venu, en avril 1832, mettre subitement fin à la session et à tous ses travaux.
Lorsque le cabinet auquel j'ai l'honneur d'appartenir se forma le 11 octobre 1832, le traité ne fut pas présenté immédiatement; mais ce fut à dessein, messieurs, et parce que nous désirions sincèrement qu'il fût adopté; nous ne voulions pas le soumettre à la discussion des Chambres pour lui faire courir des risques presque insurmontables alors, et l'événement n'a que trop justifié notre prévoyance. Nous avions trouvé, en entrant aux affaires, deux traités, l'emprunt grec et le traité américain. Nous avons présenté d'abord et fait adopter l'emprunt grec. Si le traité américain eût été présenté en même temps, il l'eût été à peu près sans chances de succès. Nous ne voulions pas, messieurs, remplir une simple formalité et pouvoir dire que nous avions présenté le traité promptement. Les hommes qui ont l'honneur de tenir entre leurs mains les affaires de leur pays sont obligés de se conduire plus sérieusement; il ne s'agit pas pour eux de satisfaire à telle ou telle apparence; il faut aller au fond des choses; il faut réussir; il faut faire effectivement prévaloir ce qu'on entreprend: c'est là le motif qui, dans le session de 1833, empêche la présentation immédiate du traité.
Dans la session suivante, il fut rejeté malgré nos efforts. Ce rejet entraîna le retraite du ministre des affaires étrangères. Certes, messieurs, il était impossible d'attacher plus d'importance à la question, de la traiter avec plus de dignité. Le cabinet prit immédiatement, avec le cabinet des États-Unis, l'engagement de représenter ce traité à la session suivante. A l'ouverture de cette session, est arrivé le message du président Jackson; je serai peut-être, en parlant des formes de ce message, moins âpre qu'on ne l'a été quelquefois; je crois, messieurs, que c'est un devoir, quand on parle d'un gouvernement étranger, de ne pas suivre soi-même l'exemple dont on se plaint.
Le message du président choqua, et avec raison, le sentiment national. Qu'avions-nous à faire? A Paris, le message trouvait le gouvernement convaincu que le traité était dans l'intérêt de la France, et engagé, par sa parole, à insister pour son adoption. A Washington, le message avait laissé les esprits divisés; c'était l'acte du président Jackson seul. Une forte opposition, non-seulement dans le public, mais dans les Chambres américaines, s'était manifestée; le Sénat en particulier désapprouvait hautement le président.
Nous n'avions que deux partis à prendre: on pouvait ajourner l'affaire, en disant: «Le message nous a placés dans une situation nouvelle; nous ne devons plus d'égards au gouvernement américain; nous attendrons des réparations.» Mais cette mesure avait un triple inconvénient; d'une part elle devait inspirer des doutes, je ne veux pas dire légitimes, sur notre sincérité dans les engagements que nous avions pris; elle donnait une apparence de raison à quelques paroles du président Jackson; elle affaiblissait donc inévitablement, aux États-Unis, l'opinion qui s'était élevée contre le message, et ralliait au président la partie du congrès et du public qui l'avait blâmé. Enfin, elle avait en France l'inconvénient de prolonger indéfiniment cette affaire, et de tenir en suspens tous les intérêts commerciaux et politiques qui s'y rattachent.
Ces trois inconvénients étaient assez graves pour que, convaincus comme nous l'étions que le traité devait être adopté, nous n'hésitassions pas à tenir, malgré notre ressentiment de l'offense, les engagements que nous avions pris: la preuve la plus éclatante que nous avions ressenti l'offense, le rappel du ministre du roi à Washington, cet acte qui, dans les relations diplomatiques, précède souvent de bien peu une déclaration de guerre, a été ordonné; et en même temps le traité a été présenté, discuté et adopté, avec cet amendement qui couvre pleinement la dignité de la France. Qu'est-il résulté de cette conduite, messieurs? La division qui s'était manifestée aux États-Unis s'est maintenue. La même modération qui a présidé à notre conduite a éclaté dans le congrès américain. Le langage tenu à notre égard dans les deux Chambres a été très-différent de celui du président. Malgré les embarras qui s'attachent à l'amendement inséré dans la loi, les deux nations restent dans des termes où rien ne les empêche de se rapprocher. Nous avons porté remède au mal, en sauvant pleinement l'honneur de la France et de son gouvernement.
Je crois que la question de dignité ainsi réduite à ses véritables termes, on peut dire que jamais affaire n'a été conduite avec plus de probité politique, plus de persévérance, d'esprit de suite, et avec plus de soin de la dignité du pays.
Reste à savoir si les prérogatives constitutionnelles des Chambres ont été méconnues; c'est le dernier point sur lequel j'aie à vous présenter quelques observations.
Je pourrais m'en référer sur ce point aux paroles de votre honorable rapporteur. La question m'y paraît traitée avec une lucidité et une vérité rigoureuses. Sans nul doute, le droit de conclure des traités appartient à la couronne; il lui appartient, non-seulement aux termes de la Charte, mais aux termes de la raison, car il est impossible de conduire des négociations et d'arriver à la conclusion d'un traité sans cette liberté de mouvement qui n'appartient qu'à l'unité du pouvoir.
Mais tout traité qui contient une clause quelconque pour laquelle le concours des Chambres est nécessaire est soumis de droit, non pas à la sanction, ce n'est pas là le mot propre, mais à la discussion et au vote des Chambres.
La question ainsi posée, le seul reproche qu'on puisse adresser au traité de 1831, c'est que cette condition n'y a pas été textuellement énoncée. Le noble due m'a paru ignorer qu'il en était ainsi dans la plupart des États constitutionnels, et qu'en Angleterre, par exemple, dans tous les traités de la nature de celui dont nous nous occupons, et dans lesquels il n'y a point d'emprunt contracté, il n'est nullement d'usage d'insérer la clause du vote des Chambres, qui est de droit. Dans le traité relatif à l'emprunt grec, cette insertion a eu lieu; on a dit positivement qu'il serait soumis à l'acceptation des Chambres. Pour le traité américain, on a suivi la forme usitée en Angleterre; mais on a été si loin de compromettre en quoi que ce soit les droits des Chambres que M. le ministre des affaires étrangères leur a non-seulement présenté le traité, mais que, dans sa correspondance avec le gouvernement des États-Unis, il a constamment maintenu en principe le droit des Chambres, la nécessité de leur soumettre le traité, et l'impossibilité pour le gouvernement de l'exécuter avant qu'il eût été adopté par elles.
En fait donc, le principe a été hautement avoué et rigoureusement respecté dans les rapports du gouvernement avec les Chambres. Le reproche se réduit donc à ce que la clause n'est pas textuellement insérée dans les termes mêmes du traité, et la réponse se réduit à dire que telle est la pratique usitée dans la plupart des États constitutionnels, notamment en Angleterre. Peut-être vaudrait-il mieux faire autrement; peut-être vaudrait-il mieux que, lorsqu'il y a une clause qui exige le concours des Chambres, la nécessité de ce concours fût toujours exprimée. Je n'y vois, pour mon compte, aucune objection.
Vous le voyez, messieurs, sous quelque point de vue que l'on considère la question, le gouvernement n'a rien à se reprocher. Nous avons soigneusement respecté les droits américains, ménagé les intérêts français, soigné les prérogatives constitutionnelles des Chambres, la dignité du pays, et nous l'avons fait dans un traité dont nous n'étions pas les premiers auteurs, dont, par conséquent, nous n'avions pas la responsabilité directe et immédiate. C'est que nous avions la conviction profonde que le traité était juste en soi, utile à la France, et qu'il importait à l'honneur comme à l'intérêt du pays qu'il fût adopté pur les Chambres et reçût sa complète exécution. Tels ont été, messieurs, les motifs de notre conduite; nous espérons qu'ils recevront votre approbation. (Très-bien! très-bien!)
LXXIII
--Chambre des députés.--Séance du 17 août 1835.--
L'un des projets de loi présentés par le gouvernement à la Chambre des députés, le 4 août 1835, après l'attentat de Fieschi, était relatif au mode de procéder du jury en matière criminelle. Le rapport en fut fait, le 11 août, par M. Parant, député de la Moselle. La discussion dura du 14 au 20 août, et le projet de loi fut adopté par 224 voix contre 149. Je pris la parole les 17 et 20 août, en réponse à MM. Arago, Roger du Loiret et Gauguier.
M. Guizot, ministre de l'instruction publique.--Messieurs, c'est sur la position de la question et l'ordre de la délibération que j'ai quelques mots à dire à la Chambre. Tout le monde ici a l'intention de voter en parfaite connaissance de cause. Il est donc indispensable de bien établir où nous en sommes.
Il y a trois systèmes en présence, comme le disait tout à l'heure votre honorable président: le système de la majorité de huit contre quatre, le système de la majorité de sept contre cinq, et le système de cette même majorité de sept contre cinq avec l'adjonction de la cour. Quand nous avons proposé le système de la majorité de sept contre cinq, nous avons pensé que, dans l'état actuel des esprits et des faits, ce système offrait à l'ordre social d'une part, à l'accusé de l'autre, des garanties suffisantes, et qu'en même temps il conservait à l'institution du jury toute son énergie. C'est encore, je dois le dire, l'opinion du gouvernement. Un assez grand nombre de personnes paraissent croire que l'adjonction de la cour à la majorité de sept contre cinq donne une garantie de plus à l'accusé. Nous ne croyons pas, pour notre compte, que cette garantie soit nécessaire..... Si la Chambre me permettait de rentrer dans la discussion..... (Oui! oui! Parlez! parlez!) j'essayerais de le montrer en posant la question fondamentale de la manière la plus simple. Je n'ai pas l'intention de combattre les divers arguments présentés contre tel ou tel système.
M. Thil.--Combattez-les, au contraire, cela nous éclairera.
M. le ministre de l'instruction publique.--Je répète que je n'ai pas l'intention de les combattre; je ne veux toucher qu'au noeud de la question.
Messieurs, je trouve quelque chose d'étrange à nous entendre reprocher ici l'instabilité de nos lois. Mais, en vérité, à qui ce reproche s'adresse-t-il? Est-ce à nous, gouvernement? Mais nous ne sommes pour rien dans l'instabilité dont on nous accuse. Est-ce nous, est-ce le gouvernement, sont-ce ses amis, ses partisans qui ont amené les faits, les désordres desquels cette instabilité provient? Permettez-moi de vous le dire: s'il n'y avait que nous, que nos amis, ou plutôt s'il n'y avait que des hommes animés des mêmes sentiments que nous, la France pourrait jouir sans trouble, sans instabilité, de toutes les libertés qu'elle peut posséder..... (Vive interruption à gauche.)
M. Laffitte.--Votre France n'est pas la nôtre; c'est celle de 1815.
M. le ministre de l'instruction publique.--Je prie les honorables membres qui m'interrompent de me laisser continuer; je n'accepte pas une discussion qui se passe en colloques et en conversations continuelles.....
M. Arago.--Je suis bien aise que vous le reconnaissiez.....
M. le ministre de l'instruction publique.--Je n'interromps jamais.
M. Arago.--Je ne vous accuse pas d'interrompre, mais je suis bien aise que vous reconnaissiez cela.
M. le ministre de l' instruction publique.--Je n'ai jamais fait à cette tribune l'apologie des interruptions. Il est dans mes habitudes de respecter complétement la liberté de ceux qui parlent, et d'user complétement de la mienne..... (C'est vrai! c'est vrai!)
M. le président.--Tout le monde a eu des torts.
M. le ministre de l'instruction publique.--Je prie M. le président de ne pas me comprendre dans ces mots: tout le monde. (On rit.)
Je reprends, messieurs, et je dis que si, hors de cette enceinte, il n'y avait, pour se mêler des affaires de la France, que des hommes animés des mêmes sentiments que nous, les libertés de la France, quelque étendues qu'elles soient, ne seraient jamais en question. Ce n'est pas nous, messieurs, ce sont les hommes qui font de ces libertés des instruments de désordre, des causes d'affaiblissement pour la sécurité des citoyens, ce sont ceux-là qu'il faut venir accuser de l'instabilité des lois, et non pas nous qui sommes chargés de porter remède aux maux qui éclatent, non pas nous qui sommes chargés de réprimer les désordres, et qui ne pouvons pas, sous notre responsabilité, accepter l'insuffisance des lois quand elle est évidente.
La question, la vraie question se réduit donc à ceci: dans l'état actuel des faits, dans l'état actuel des esprits, avec les tentatives chaque jour renouvelées qui menacent l'ordre social, qui attaquent publiquement, ouvertement, patemment, en s'en faisant gloire, l'ordre établi, dans un pareil état des esprits et des faits, les garanties judiciaires de l'ordre social, les garanties de la stabilité, les garanties de la sécurité de tous sont-elles suffisantes, particulièrement en ce qui concerne le jury?
C'est là l'unique question. Eh bien! il est vrai qu'en 1831, quand on a fait la loi du 4 mars, tout le monde a pensé, et moi comme les autres, tout le monde a pensé que le pays était assez tranquille, l'ordre assez fort pour qu'on pût donner à l'accusé, dans les procès criminels, la garantie d'une voix de plus. Cela est vrai, nous l'avons pensé; les Chambres et le roi l'ont ainsi décidé le 4 mars 1831; mais aujourd'hui, après tout ce qui est survenu... Messieurs, je ne veux accuser personne, je ne veux rappeler aucun fait particulier; mais, en vérité, je pourrais me borner, comme le faisait tout à l'heure l'honorable M. Hébert, à faire un appel à l'expérience et à la conscience de tout le monde. N'est-il pas vrai qu'il s'est élevé en France un cri, je ne veux pas dire, je ne dis pas universel, mais un cri très-répandu, un cri mille fois répété, sur la faiblesse d'un grand nombre de décisions en matière criminelle. (Interruption à gauche.)
Messieurs, vous êtes parfaitement les maîtres de penser que l'on a eu tort, que cette plainte est mal fondée; mais je dis qu'en effet la plainte s'est élevée, et il y a sur les bancs de cette Chambre assez d'hommes qui l'ont entendue pour que je ne craigne pas d'être démenti dans mon assertion.
Nous sommes donc aujourd'hui en présence de faits différents, et sous l'empire d'impressions différentes de ce qui était en 1831.
On nous reproche de faire des lois sous l'empire de ces impressions; on dit que nous voulons exploiter les circonstances, que nous profitons d'événements déplorables pour enlever au pays, lambeaux par lambeaux, toutes ses libertés. (A gauche. Oui! Oui!) Messieurs, je vous dirai toute ma pensée: ce n'est pas hier pour la première fois que nous avons pensé que des mesures analogues à celles que nous vous avons présentées pourraient devenir nécessaires; ce n'est pas d'aujourd'hui que j'en ai, pour mon compte, entrevu la convenance et l'utilité. Mais c'est le droit et l'honneur des pays libres de ne recevoir des lois que lorsque tout le monde, la majorité s'entend, est convaincu de leur nécessité; il y a là un mal sans doute, mais un mal inévitable, et qui est infiniment surpassé par le bien de la liberté. Oui, c'est le droit des pays libres que la nécessité ne soit pas prévenue par la sagesse même des gouvernements; c'est le droit des pays libres que la sagesse du pays ait parlé.
Eh bien! c'est vrai, nous avons attendu; il nous est souvent arrivé, et il nous arrivera souvent d'attendre que la nécessité soit venue, évidemment venue. Il y aura, sachez-le bien, dans le cours de votre vie politique, dans le cours de la vie politique du pays, il y aura souvent des lois qui viendront trop tard, des lois dont l'absence aura quelque temps laissé souffrir la société. Résignez-vous à cela; soyez-en fiers. C'est, je le répète, votre droit, votre privilége, le privilége attaché à notre qualité de pays libre. Mais quand les événements ont éclaté, quand la nécessité a parlé, quand du moins elle a apparu à un grand nombre d'esprits, et qu'elle est devenue matière de discussion publique, quand tout le monde en parle, au spectacle, dans les rues, dans l'intérieur du foyer domestique, quand tout le monde élève les questions que nous traitons ici nous-mêmes, quand tout le monde parle du jury, du mode de procédure, de la presse, vous voudriez que le gouvernement restât inactif? que quand la France crie, les pouvoirs publics gardassent le silence? Vous appelez cela exploiter les circonstances, profiter des événements? Messieurs, c'est notre premier devoir, comme gouvernement, d'agir ainsi; nous serions impardonnables si, quand tout le monde élève la voix, nous nous taisions; si nous ne faisions rien quand tout le monde attend notre action, si nous ne profitions pas, oui, si nous ne profitions pas, dans l'intérêt du pays, de l'évidence de la nécessité; faibles et inertes à ce point, nous serions indignes de paraître devant vous, indignes de prendre part aux affaires du pays..... (Marques d'assentiment.)
Eh bien! il nous a paru qu'en de telles circonstances, après tout ce qui s'était passé, la loi du 4 mars 1831 n'avait pas tous les avantages que nous en avions attendus, et qu'elle avait, dans l'état actuel des faits, des inconvénients graves. Elle a fait deux choses: elle a supprimé l'intervention des cours, elle a restitué le jugement des causes criminelles, dans sa plénitude, au jury seul. C'était déjà un grand pas vers la complète indépendance, vers le développement entier de l'institution du jury. La loi en a fait un second; elle a donné à l'accusé, aux garanties individuelles, une voix de plus.
Nous ne pensons pas, messieurs qu'il y ait..... Pardon, si je m'arrête; j'ai besoin d'exprimer avec précision mon idée. Non, messieurs, il n'y a, quant à ce point, quant au nombre de voix nécessaires pour la condamnation, rien d'absolu, aucun principe impérieux, et que la raison soit obligée d'adopter. S'il y avait une règle simple, évidente, ce serait celle de la majorité, car c'est la règle générale qui s'applique à la décision de toutes choses dans la société. Pour le cas dont il s'agit, on ne s'en est pas tenu à la majorité; on a cherché un autre chiffre, dix contre deux, neuf contre trois, huit contre quatre; en un mot, on est entré dans la carrière des solutions arbitraires. Je ne nie pas qu'on n'y soit entré à bonne intention, je dis seulement qu'il n'y a là aucun principe absolu, que, quand on a pris le chiffre de huit contre quatre, il n'a pas été dit, par cela même, que c'était un chiffre irrévocablement vrai, irrévocablement juste, irrévocablement nécessaire, le seul auquel les lois pussent s'arrêter. Cela est si vrai qu'on en avait proposé plusieurs autres; le premier chiffre adopté dans cette Chambre était de neuf contre trois, la Chambre des pairs en a jugé autrement, elle a adopté le chiffre de huit contre quatre; la Chambre des députés l'a adopté, à son tour, quoiqu'elle en eût d'abord jugé autrement. Est-ce à dire qu'elle ait cru que les jugements allaient être entachés d'iniquité, que beaucoup d'accusés allaient être injustement condamnés? Non, messieurs, la Chambre a pensé qu'il avait là matière à incertitude, à discussion, et elle a adopté le chiffre de huit contre quatre comme un élément de décision juste, de même qu'elle avait primitivement adopté celui de neuf contre trois.
Vous voyez donc bien qu'il n'y là rien d'absolu; on peut discuter; le chiffre peut varier selon les divers états de la société, les diverses circonstances; il y a tel moment où l'ordre public n'exige pas des garanties tellement fortes qu'on doive surtout s'en préoccuper. On peut dire alors, comme en 1831: il n'a pas d'inconvénient, il y a même de l'avantage, à donner aux accusés des garanties de plus; nous verrons bien si elles sont d'accord avec les nécessités de l'état social, si l'ordre public, si la bonne administration de la justice n'ont pas à en souffrir.
Eh bien! messieurs, après tout ce qui s'est passé depuis 1831, il nous paraît que l'ordre social n'a pas toutes les garanties dont il a besoin; il nous paraît que la bonne administration de la justice est en souffrance. Ne vous en étonnez pas; il ne suffit pas que l'ordre ait des garanties, il faut qu'on y croie; il ne suffit pas que la justice soit forte, il faut qu'on croie qu'elle est forte; en pareille matière, l'opinion que l'on se forme de la force de la justice fait sa force réelle. Or, je n'hésite pas à dire qu'il y a dans les esprits un sentiment général que la justice est faible, que les garanties ne sont pas suffisantes. Et permettez-moi de le dire, les discussions que nous soutenons à cette tribune sont un peu puériles. Quand il serait vrai, absolument parlant, que le chiffre de huit contre quatre ne fût pas essentiellement contraire à la bonne administration de la justice, si le pays en pensait autrement, si son opinion était telle que ce chiffre amenât un réel et grand affaiblissement de la justice, si le public ne se croyait pas protégé, si la majorité nationale, cette majorité qui a nommé la Chambre, qui pense comme la Chambre, dont nous vous regardons comme les véritables organes, les interprètes fidèles, si cette majorité était convaincue que la justice est énervée, que l'ordre public est chancelant, tous vos raisonnements, toutes vos distinctions, toutes vos théories, passez-moi l'expression, seraient vaines; car elles ne rendrait pas à la justice la force, ni au pays la sécurité dont ils ont besoin. Vous auriez beau décider que huit contre quatre sont suffisants; vous ne changeriez pas l'état des faits, vous ne feriez pas que la France crût à la force de la justice, ni que la masse des citoyens, la majorité nationale, se crût suffisamment garantie. Ce n'est pas par des paroles qu'on change de pareils faits, il y faut des réalités; il faut une justice plus forte, une protection plus efficace.
Sans doutes, s'il était vrai que la majorité de sept contre cinq fût un vrai péril pour les innocents qu'elle eût pour résultat certain un grand nombre de condamnations d'innocents, nous serions les premiers à repousser avec aversion un pareil résultat, mais cela n'est pas..... (Bruit à gauche.) Cela n'est pas, je répète que cela n'est pas. Ce qui est certain, c'est qu'avec une majorité de huit contre quatre, un plus grand nombre de coupables seront acquittés; mais il n'en résulte pas nécessairement qu'avec celle de sept contre cinq, un plus grand nombre d'innocents seront condamnés. Il n'en résulte pas nécessairement........ (Nouvelle interruption) il n'en résulte pas nécessairement, je le répète, qu'un plus grand nombre d'innocents seront condamnés. (Bruit.)
M. le président.--J'invite la Chambre au silence.
M. le ministre de l'instruction publique.--Non, messieurs, la majorité de sept contre cinq n'est pas une garantie essentiellement insuffisante. Dans tous les pays, et je crois que la discussion l'a mis en évidence, dans tous les pays, la majorité de deux voix a suffi pour la condamnation. On a déjà dit, et je répète qu'en Angleterre l'unanimité n'est au fond que la majorité; car, dans le plus grand nombre des cas la minorité se soumet purement et simplement à l'avis de la majorité.
Vous n'avez donc jamais vu comment un jury se décide en Angleterre? Il se décide avec une rapidité extrême, infiniment plus grande que celle de nos juges à nous. Très-souvent, les jurés anglais ne se retirent même pas dans la salle des délibérations; le plus souvent on recueille immédiatement les voix, et la décision est presque aussitôt formée; car l'opinion de la majorité évidente entraîne, dans une foule de cas, l'unanimité.
Messieurs, en votre qualité de législateurs et d'hommes qui se mêlent des affaires du pays, vous êtes obligés de peser les circonstances, de comprendre les nécessités diverses de la situation; vous êtes obligés de tenir compte de tout, de fortifier aujourd'hui les garanties de l'ordre social; vous serez obligés de fortifier peut-être un jour les garanties des libertés individuelles; le gouvernement n'est pas autre chose que cette alternative perpétuelle qui fait que la raison publique, que la force publique se portent vers le côté menacé. Et nous sommes nous-mêmes, messieurs, la preuve vivante de ce grand fait.
Tout à l'heure l'un des préopinants nous parlait de ce que nous avons dit, de ce que nous avons pensé, de ce que nous avons fait, il y a quelques années, sous un autre gouvernement.
Oui, messieurs, et, pour mon compte, je m'en honore, et mes amis certainement pensent comme-moi; oui, toutes les fois que nous avons vu les libertés publiques menacées, toutes les fois que nous avons vu un gouvernement à arrière-pensées, enclin à porter atteinte à nos institutions, nous avons travaillé à fortifier les garanties individuelles. Mais quand les choses ont changé, quand la France a obtenu, je ne dis seulement pas tout ce qu'elle avait demandé, mais fort au delà de ce qu'elle avait demandé... (Murmures à gauche) oui, messieurs, fort au delà de ce que vous demandiez vous-mêmes, lorsque la France a obtenu tout cela, et qu'au même moment nous avons vu l'ordre attaqué, le renversement du gouvernement posé en principe, poursuivi tous les matins, tous les jours, quand nous avons vu tout cela, alors, messieurs, avec franchise, avec fermeté, nous nous sommes portés à la défense de l'ordre, à la défense des garanties publiques, des garanties de la sécurité et de la paix de tous, et c'est là, je crois, la conduite obligée de tout gouvernement sensé et de tout bon citoyen. (Vive approbation aux centres.)
Je demande à la Chambre la permission d'ajouter un seul mot sur l'amendement de M. Hébert. Pour mon compte, je ne le regarde pas comme nécessaire; je crois que le projet de loi du gouvernement contient des garanties suffisantes de liberté individuelle. Cependant (On rit)....., messieurs, il n'y a pas d'arrière-pensée dans ce que je dis; je n'ai pas coutume d'atténuer ce que je pense, ni de masquer ce que je fais, et vous le voyez bien. (Interruption.)
Cependant si la Chambre voyait, si la majorité de la Chambre voyait, dans cet amendement, une garantie pour la sécurité de l'accusé, comme nous sommes certains qu'il n'affaiblit en rien les garanties de l'ordre public, comme nous sommes certains que l'intervention de la magistrature, qui peut-être, dans quelques cas, pourra être favorable à l'accusé, viendra, dans le plus grand nombre des cas, au secours de l'ordre public attaqué, nous ne faisons à cet amendement aucune objection pratique, politique; nous ne le regardons pas comme entraînant aucun danger pour la société. Nous ne le jugeons pas nécessaire, je le répète; mais si la Chambre croyait devoir l'adopter, le gouvernement y donnerait son adhésion. (Mouvements divers.)
M. BRICQUEVILLE, de sa place.--Je demande à M. le ministre s'il regardait la rédaction des lois qui établissaient les cours prévôtales comme utile à la liberté. (Rumeur au centre.)
M. le président.--La parole est à M. Mauguin.
M. le ministre de l'instruction publique.--Je demande à répondre un mot.
Je ne crois pas devoir de réponse a l'interpellation de l'honorable membre, qui n'a aucun droit de me l'adresser; cependant je lui dirai que je n'étais membre d'aucune Chambre à l'époque de la loi sur les cours prévôtales, et que j'ai été complétement étranger à cette loi, comme a beaucoup d'autres au sujet desquelles on s'est plu à prononcer mon nom.--Mais, encore une fois, dans l'interêt de la liberté et du respect du lois du pays, je ne crois pas devoir de plus ample réponse. (Approbation aux centres.)