Les séances suivantes amenèrent de nouvelles manifestations, tout aussi regrettables que les précédentes. La première proposition du gouvernement avait pour but de régler les formes à suivre dans la présentation, la discussion et l'adoption des projets de lois. C'était l'un des sujets négligés par la Constitution de l'an VIII, et abandonnés à la législature. Le Tribunat n'était pas, dans les dispositions proposées, l'objet de beaucoup d'égards. Le projet du gouvernement statuait que les lois seraient portées par trois conseillers d'État au Corps Législatif, communiquées ensuite au Tribunat, et qu'à un jour fixé par le gouvernement, le Tribunat devrait être prêt à les discuter, par l'organe de ses trois orateurs, en présence du Corps Législatif. Toutefois le Tribunat était admis à demander un délai au Corps Législatif, qui devait décider si ce délai pouvait être accordé. Il faut convenir qu'on traitait ici le Tribunat fort légèrement, car on voulait qu'il eût rempli sa tâche à jour fixe, comme on oserait à peine l'exiger d'une section du Conseil d'État, ou des bureaux d'un ministre. Personne aujourd'hui ne se permettrait de fixer à une assemblée délibérante le jour et le terme d'une discussion; c'est un soin qu'on laisse à son intelligence et à son zèle, s'il y a urgence. Mais les convenances parlementaires qui sont, comme la politesse, le fruit de l'usage, ne pouvaient précéder chez nous la pratique du gouvernement représentatif. De la violence révolutionnaire on passait presque sans transition à la brusquerie militaire. Les commissions qui venaient, pendant un mois, d'exercer le pouvoir législatif, avaient, par leur discussion à huis clos, et leur expédition des lois en vingt-quatre heures, développé davantage les goûts du Premier Consul, voulant toujours être servi et satisfait sur l'heure. C'est là ce qui explique, sans les excuser, les inconcevables dispositions du projet du gouvernement.

L'opposition naissante du Tribunat, en combattant ce projet, avait donc raison; mais, après avoir débuté par une scène inconvenante, c'était un malheur pour elle d'avoir à combattre la première proposition émanée des Consuls, car cela faisait croire à un parti pris de tout attaquer; et à ce malheur elle ajouta encore le tort de la forme, qui fut fâcheuse. L'attaque la plus vive vint de M. Constant. Dans un discours spirituel et ironique, comme il savait les faire, il demanda que le Tribunat eût un temps déterminé pour examiner les projets de lois qui lui seraient soumis, et qu'il ne fût pas tenu de les examiner en courant. Il rappelait à ce sujet le danger des lois d'urgence, rendues pendant la Révolution, lesquelles avaient toujours été des lois désastreuses; il demandait pourquoi on mettait tant de soin à en finir si rapidement avec le Tribunat, pourquoi on le considérait déjà comme tellement hostile, qu'on voulût abréger le plus possible la traversée que les lois feraient dans son sein. «Tout cela tient, ajoutait-il, à la fausse idée que nous ne sommes qu'un corps d'opposition, destiné à ne pas faire autre chose, à contrarier sans cesse le gouvernement; ce qui n'est pas, ce qui ne saurait être, ce qui nous affaiblirait dans l'opinion. Cette fausse idée a empreint tous les articles de ce projet d'une impatience inquiète et démesurée; on nous présente pour ainsi dire les propositions au vol, dans l'espérance que nous ne pourrons pas les saisir; on veut leur faire traverser notre examen comme une armée ennemie, pour les transformer en lois sans que nous ayons pu les atteindre.»

Beaucoup de réflexions piquantes se mêlaient à ce long discours, qui produisit une assez grande sensation. M. Constant avait mis un soin extrême à soutenir que le Tribunat n'était pas un corps spécialement voué à la contradiction, qu'il ne contredirait que lorsque l'intérêt public l'y forcerait, mais il avait répété ces protestations d'une manière et d'un ton à n'y pas faire croire, et à rendre évidente l'intention d'opposition systématique qu'il mettait tant de soin à nier.

Le tribun Riouffe, connu par son amitié fidèle et courageuse pour les Girondins proscrits, était l'un de ces hommes que les horreurs de quatre-vingt-treize avaient tellement émus, qu'ils étaient prêts à se jeter aveuglément dans les bras du nouveau gouvernement, quoi que ce gouvernement pût faire. Il voulut donc repousser les attaques, selon lui inconvenantes, de M. Benjamin Constant.

«Des méfiances, dit-il, aussi injurieuses que celles qui ont été manifestées hier, suffiraient pour rompre toute communication ultérieure, dans des rapports d'homme à homme; et il serait impossible que des autorités, destinées à vivre ensemble, pussent long-temps traiter les unes avec les autres, si les égards n'étaient pas un devoir sacré dont elles ne dussent jamais s'écarter.»

L'orateur déclara ensuite qu'il avait, quant à lui, une confiance absolue dans le gouvernement; et il entreprit un éloge vrai du Premier Consul, mais trop long, et trop peu ménagé dans les termes. «Quand tel orateur, dit-il, loue ici Camille Desmoulins, et tel autre, la Convention nationale, je ne m'enfermerai pas dans un silence conspirateur; je louerai aussi, moi, celui que l'univers loue; n'ayant célébré jusqu'ici que la vertu proscrite, j'aurai un genre de courage nouveau, celui de célébrer le génie dans le sein de la puissance et de la victoire; je m'honorerai de voir à la tête de la République celui qui a conquis à la nation française le titre de la Grande Nation; je le proclamerai grand, clément et juste....» M. Riouffe, poursuivant, comparait le général Bonaparte à César et Annibal; et par ce langage d'une admiration légitime, mais inopportune, provoqua une manifestation assez fâcheuse. Plusieurs voix l'interrompirent: Parlez de la loi, lui dit-on.—Je veux, répliqua M. Riouffe, parler de l'homme que l'univers admire...—Parlez de la loi, lui répétèrent les interrupteurs, et il fut obligé de rentrer dans son sujet.

Soit que M. Riouffe eût provoqué par l'expression sincère, mais diffuse et maladroite, de ses sentiments, l'impatience des interrupteurs, soit que l'admiration qu'il éprouvait ne fût pas partagée au même degré par les membres du Tribunat, l'effet produit par son discours ne fut pas heureux. M. de Chauvelin essaya de corriger cet effet par un discours en faveur du projet de loi.

Il en avoua les défauts; mais les circonstances, dit-il, «les circonstances qui nous environnent, l'état de plusieurs départements, qui peuvent exiger des mesures promptes, et même urgentes; de puissantes considérations politiques; la calomnie qui nous épie; les divisions dont elle se plaît déjà à supposer l'existence; le besoin si pressant de l'union entre les pouvoirs, tout nous engage à voter l'adoption du projet qui nous est présenté.»

Le projet fut en effet mis aux voix, et adopté à une majorité qui aurait dû rassurer et calmer le gouvernement: 54 voix contre 26 décidèrent que les orateurs du Tribunat, chargés de porter la parole devant le Corps Législatif, appuieraient la loi proposée. Le Corps Législatif l'accueillit encore plus favorablement, et l'adopta à la majorité de 203 voix contre 23. On ne pouvait pas désirer mieux, car enfin une majorité des deux tiers dans le Tribunat (corps dont l'opposition ne décidait rien, puisqu'il ne votait pas les lois), une majorité des neuf dixièmes dans le Corps Législatif (seul corps dont le vote fût décisif), devaient satisfaire le Premier Consul et ses adhérents, et les rendre faciles pour cette dernière manifestation d'esprit libéral, indulgents pour des torts de forme, qui, après tout, étaient un droit de la liberté même. Mais le Premier Consul, qui ne pouvait pas être sérieusement alarmé, paraissait cependant piqué au vif, et s'exprimait sans ménagement. Il commençait à se servir beaucoup de la presse, et, quoiqu'il l'aimât peu, il savait cependant en user à son profit. Il fit insérer dans le Moniteur du 8 janvier (18 nivôse) un article tout à fait inconvenant, où lui-même s'attachait à démontrer le peu de portée de cette opposition, à faire voir qu'elle ne tenait à aucun projet arrêté de contrarier le gouvernement, et l'attribuait chez quelques esprits à un désir de perfection impossible dans les lois humaines, chez quelques autres au désir de faire du bruit. «Ainsi, ajoutait le journal officiel, tout permet de conclure qu'il n'existe point dans le Tribunat d'opposition combinée et systématique, en un mot de véritable opposition. Mais chacun a soif de gloire, chacun veut confier son nom aux cent bouches de la Renommée, et quelques gens ignorent encore qu'on parvient moins sûrement à la considération par l'empressement à bien dire, que par la constance à servir utilement, obscurément même, ce public qui applaudit et qui juge.»

Cette manière de traiter un grand corps de l'État était peu séante; elle prouvait de la part du Premier Consul la disposition à tout se permettre, et de la part de la France la disposition à tout souffrir.

Cependant ces impressions firent promptement place à d'autres. Les vastes travaux du gouvernement, auxquels le Corps Législatif et le Tribunat étaient appelés à participer, attirèrent bientôt l'attention des esprits, et l'occupèrent exclusivement. Le Premier Consul fit présenter au Corps Législatif deux projets de loi de la plus haute importance. Projets de loi relatifs à l'organisation administrative et judiciaire de la France. L'un avait pour objet l'administration départementale et municipale, et devint la fameuse loi du 28 pluviôse an VIII, qui a constitué en France la centralisation administrative; l'autre avait pour objet l'organisation de la justice, organisation qui existe encore aujourd'hui. À ces deux projets s'en joignirent d'autres sur les émigrés, dont il était urgent de régler le sort; sur le droit de tester, dont toutes les familles demandaient le rétablissement; sur le tribunal des prises, qu'il fallait constituer dans l'intérêt de nos relations avec les neutres; sur la création de nouveaux comptables reconnus nécessaires; enfin sur les recettes et dépenses de l'an VIII.

L'administration de la France, comme nous l'avons exposé plus haut, se trouvait, en 1799, dans un désordre affreux. Il y a, en tout pays, deux genres d'affaires à expédier: celles de l'État, qui sont le recrutement, l'impôt, les travaux d'utilité générale, l'application des lois; celles des provinces et des communes, qui consistent dans la gestion des intérêts locaux de toute espèce. Si on livre un pays à lui-même, c'est-à-dire s'il n'est pas régi par une administration générale, à la fois intelligente et forte, les premières de ces affaires, celles de l'État, ne se font pas; les secondes rencontrent, dans l'intérêt ou provincial ou communal, un principe de zèle, mais d'un zèle capricieux, inégal, injuste, rarement éclairé. Les administrations provinciales ou communales ne manquent assurément pas de goût pour s'occuper de ce qui les concerne particulièrement; mais elles sont prodigues, vexatoires, toujours ennemies de la règle commune. Les singularités tyranniques du moyen-âge n'ont pas eu, en Europe, une autre origine. Dès que l'autorité centrale se retire d'un pays, il n'est sorte de désordres auxquels les intérêts locaux ne soient prêts à se livrer, leur propre ruine comprise. En 1789, partout où les communes avaient joui de quelque liberté, elles étaient en état de banqueroute. La plupart des villes libres d'Allemagne, quand elles ont été supprimées en 1803, étaient complètement ruinées. Ainsi, sans une forte administration générale, les affaires de l'État ne se font pas, les affaires locales se font mal.

L'Assemblée constituante et la Convention nationale, après avoir successivement remanié l'organisation administrative de la France, avaient abouti à un état de choses qui était l'anarchie même. Des administrations collectives, à tous les degrés, délibérant perpétuellement, n'agissant jamais, ayant à leurs côtés des commissaires du gouvernement central chargés de solliciter auprès d'elles, ou l'expédition des affaires de l'État, ou l'exécution des lois, mais privés du pouvoir d'agir eux-mêmes, tel était au 18 brumaire le régime départemental et municipal en vigueur. Quant au régime municipal en particulier, on avait imaginé un genre de municipalités cantonales, qui ajoutaient encore à cette confusion administrative. On avait trouvé le nombre des communes trop grand, car il était de plus de 40 mille. Assurément, la surveillance d'un tel nombre de petits gouvernements locaux, déjà fort difficile en elle-même, devenait impossible pour des autorités constituées comme l'étaient les autorités de ce temps. Les préfets y suffisent aujourd'hui avec l'aide des sous-préfets, à la condition de s'y appliquer beaucoup. Mais qu'on suppose les préfets, les sous-préfets de moins, et à leur place de petites assemblées délibérantes, et on comprendra quel désordre devait régner dans une telle administration. Ces quarante et quelques mille communes furent donc réduites à cinq mille municipalités cantonales, composées de la réunion de plusieurs communes en une seule. On crut, en réunissant ainsi plusieurs communes sous un même gouvernement, leur donner un gouvernement d'abord, et puis les placer plus près de l'autorité centrale, plus à portée de sa surveillance. Il en résulta bientôt une confusion plus affreuse que celle qu'on avait le désir de faire cesser. Ces cinq mille municipalités cantonales étaient trop nombreuses et trop éloignées de l'autorité centrale, pour être aperçues d'elle; et, sans les avoir assez rapprochées du gouvernement, on les avait fâcheusement éloignées de la population qu'elles étaient destinées à régir. L'administration communale est faite pour être placée le plus près possible des lieux. Le magistrat qui constate les naissances, les morts, les mariages; qui veille à la police, à la salubrité de la cité; qui entretient la fontaine, l'église, l'hospice du village ou de la ville, doit résider dans le village ou la ville même, vivre enfin au milieu de ses concitoyens. Ces municipalités cantonales avaient donc abouti à un inutile déplacement de l'autorité domestique, sans avoir porté les affaires locales assez près de l'œil du gouvernement pour qu'il pût les saisir. Ajoutez que rien ne se faisait bien alors, grâce au désordre des temps, et on comprendra ce que le vice de l'institution, aggravé par le vice des circonstances, devait entraîner de confusion.

Une dernière cause de désordre s'était encore ajoutée à toutes les autres. Il faut non-seulement administrer pour le compte de l'État et des communes, il faut aussi juger, car les citoyens peuvent avoir à se plaindre, tantôt qu'en traçant une rue ou un chemin on empiète sur leur propriété, tantôt qu'en évaluant leurs biens pour les imposer, on les évalue injustement. Dans l'ancien régime, la justice ordinaire, seul frein alors de l'autorité exécutive (ce qu'exprimait très-bien la résistance des parlements à la cour), la justice ordinaire s'était emparée de tout ce qu'on appelle le contentieux administratif. C'était un inconvénient grave, car les juges civils rendent mal la justice administrative, faute d'avoir l'esprit de la chose. Nos premiers législateurs de la Révolution, sentant très-bien cet inconvénient, avaient cru pouvoir résoudre la difficulté en abandonnant tout le contentieux administratif aux petites assemblées locales, auxquelles ils avaient livré l'administration. Qu'on se figure donc ces administrations collectives, remplaçant ce que nous appelons aujourd'hui les préfets, sous-préfets, maires, chargées de faire tout ce qu'ils font, et de juger en outre tout ce que jugent les conseils de préfecture, et on aura une idée à peu près juste de la confusion qui régnait alors. Même avec l'esprit d'ordre qui prévaut aujourd'hui, le résultat serait le chaos; qu'on y ajoute les passions révolutionnaires, et on comprendra quel autre chaos ce devait être. C'est ainsi que les rôles des contributions ne s'achevaient point, que la perception de l'impôt se trouvait arriérée pour plusieurs années, que les finances étaient en ruine, les armées dans la misère. Le recrutement seul s'exécutait quelquefois, grâce aux passions révolutionnaires, qui avaient fait le mal, mais qui avaient contribué en partie à le réparer; car ayant pour principe un amour désordonné, mais ardent, de la France, de sa grandeur et de sa liberté, elles poussaient violemment la population aux armées.

C'est pour une telle situation que le Premier Consul était, on peut le dire, un véritable envoyé de la Providence. Son esprit simple, juste, guidé par un caractère actif et résolu, devait le conduire à la vraie solution de ces difficultés. La Constitution avait placé à la tête de l'État un pouvoir exécutif et un pouvoir législatif: le pouvoir exécutif, concentré à peu près dans un chef unique, et le pouvoir législatif divisé en plusieurs assemblées délibérantes. Il était naturel de placer à chaque degré de l'échelle administrative, un représentant du pouvoir exécutif spécialement chargé d'agir, et à ses côtés, pour le contrôler ou l'éclairer seulement, mais non pour agir à sa place, une petite assemblée délibérante, telle qu'un conseil de département, d'arrondissement ou de commune. On dut à cette idée simple, nette, féconde, la belle administration qui existe aujourd'hui en France. Le Premier Consul voulut dans chaque département un préfet, chargé, non de solliciter auprès d'une administration collective l'expédition des affaires de l'État, mais de les faire lui-même; chargé en même temps de gérer les affaires départementales, mais celles-ci d'accord avec un conseil de département, et avec les ressources votées par ce conseil. Suppression des municipalités cantonales, et adoption de la circonscription d'arrondissement. Comme le système des municipalités cantonales était universellement condamné, et que M. Sieyès, l'auteur de toutes les circonscriptions de la France, avait, dans la Constitution nouvelle, posé le principe de la circonscription par arrondissement, le Premier Consul voulut l'employer pour se passer des administrations de canton. D'abord l'administration communale fut replacée où elle doit être, c'est-à-dire dans la commune même, ville ou village; et entre la commune et le département, il fut créé un degré administratif intermédiaire, c'est-à-dire l'arrondissement. Entre le préfet et le maire, il dut y avoir le sous-préfet, chargé, sous la surveillance du préfet, de diriger un certain nombre de communes, soixante, quatre-vingts ou cent, plus ou moins, suivant l'importance du département. Enfin, dans la commune même, il dut y avoir un maire, pouvoir exécutif aussi, ayant à ses côtés son pouvoir délibérant dans le conseil municipal, un maire, agent direct et dépendant de l'autorité générale pour l'expédition des affaires de l'État, agent de la commune quant aux affaires locales, gérant les intérêts de celle-ci d'accord avec elle, sous la surveillance toutefois du préfet et du sous-préfet, par conséquent de l'État.

Telle est cette admirable hiérarchie, à laquelle la France doit une administration incomparable pour l'énergie, la précision de son action, la pureté des comptes, et qui est si excellente qu'elle suffit en six mois, comme on le verra bientôt, pour remettre l'ordre en France, sous l'impulsion, il est vrai, d'un génie unique, le Premier Consul, et avec une faveur des circonstances, unique aussi, car on avait partout horreur du désordre et soif de l'ordre, dégoût du bavardage, goût des résultats prompts et positifs.

Restait la question du contentieux, c'est-à-dire de la justice administrative, chargée de faire que le contribuable ne soit pas imposé au delà de ses facultés, que le riverain d'un ruisseau ou d'une rue ne soit pas exposée des empiétements, que l'entrepreneur des travaux de la ville ou de l'État trouve un juge de ses marchés avec la commune ou le gouvernement: question difficile, les tribunaux ordinaires étant reconnus impropres à rendre ce genre de justice. Le principe d'une sage division des pouvoirs, fut encore employé ici avec grand avantage. Le préfet, le sous-préfet, le maire, chargés de l'action administrative, pouvaient être suspects de partialité, enclins à faire prévaloir leurs volontés, car le justiciable froissé a ordinairement à réclamer contre leurs propres actes. Les conseils de département, d'arrondissement, de commune, pouvaient et devaient paraître suspects aussi, car ils ont le plus souvent un intérêt contraire au réclamant. Rendre la justice d'ailleurs est un travail long et continuel; or, on ne voulait plus ni des conseils de département, ni des conseils communaux permanents. Le Premier Consul les désirait une quinzaine de jours par an, tout juste le temps de leur soumettre leurs affaires, de prendre leurs avis, de leur faire voter leurs dépenses. Il fallait, au contraire, un tribunal administratif siégeant sans interruption. On établit donc une justice spéciale, un tribunal de quatre ou cinq juges, siégeant à côté du préfet, jugeant avec lui, espèce de petit Conseil d'État, éclairant la justice du préfet, comme le Conseil d'État éclaire et redresse celle des ministres, soumis d'ailleurs à la juridiction de ce Conseil suprême, par la voie des appels. Ce sont ces tribunaux qu'on nomme encore aujourd'hui conseils de préfecture, et dont l'équité n'a jamais été contestée.

Tel fut le gouvernement provincial et communal en France: un chef unique, préfet, sous-préfet, ou maire, expédiant toutes les affaires; un conseil délibérant, conseil de département, d'arrondissement ou de commune, votant les dépenses locales; puis un petit corps judiciaire, placé à côté du préfet seulement, pour rendre la justice administrative: gouvernement subordonné d'une manière absolue au gouvernement général pour les affaires de l'État, surveillé et dirigé, mais ayant ses vues propres, pour les affaires départementales et communales. L'ordre n'a pas cessé de régner, pas plus que la justice, depuis que cette belle et simple institution existe parmi nous, c'est-à-dire depuis près d'un demi-siècle: bien entendu que les mots d'ordre et de justice, comme tous les mots des langues humaines, n'ont qu'une valeur relative, et veulent dire qu'il y a eu en France, sous le rapport administratif, aussi peu de désordre, aussi peu d'injustice, qu'il est possible de le souhaiter dans un grand État.

Le Premier Consul voulut naturellement que les préfets, sous-préfets, maires, fussent à la nomination du pouvoir exécutif, car ils étaient ses agents directs, ils devaient être pleins de sa volonté; et, quant aux affaires locales, qu'ils avaient à gérer selon les vues locales, il fallait qu'ils les gérassent aussi suivant l'esprit général de l'État. Mais il n'eût pas été naturel que le pouvoir exécutif nommât les membres des conseils de département, d'arrondissement et de commune, chargés de contrôler les agents de l'administration, et de leur voter des fonds. C'est la Constitution qui le conduisit à cette prétention, et qui la justifia. La confiance doit venir d'en bas, avait dit M. Sieyès, le pouvoir doit venir d'en haut. D'après cette maxime, la nation donnait sa confiance par l'inscription sur les listes de notabilité; l'autorité supérieure conférait le pouvoir, en choisissant ses agents dans ces listes. Le Sénat était chargé d'élire tous les corps délibérants politiques. Mais les conseils occupés des intérêts locaux, étant censés faire partie de l'administration générale de la République, le pouvoir exécutif, d'après la Constitution, devait les nommer en les prenant dans les listes de notabilité. En vertu donc de l'esprit, et même de la lettre de la Constitution, le Premier Consul dut choisir, dans les listes de la notabilité départementale, les membres des conseils de département; dans les listes de la notabilité d'arrondissement, les membres des conseils d'arrondissement; enfin, dans les listes de la notabilité communale, les membres des conseils municipaux. Ce pouvoir, excessif en temps ordinaire, était en ce moment nécessaire. L'élection, en effet, était impossible pour la formation des conseils locaux, tout comme pour la formation des grandes assemblées politiques. Elle n'aurait donné que des agitations funestes, de petits triomphes alternatifs à tous les partis extrêmes, au lieu d'une fusion paisible et féconde de tous les partis modérés, fusion qui était indispensable pour fonder la société nouvelle avec les débris réunis de la société ancienne.

L'organisation judiciaire ne fut pas moins bien imaginée. Elle eut pour double but de placer la justice plus près des justiciables, et de leur assurer cependant au-dessus de la justice locale, s'ils voulaient y recourir, une justice d'appel, éloignée, mais haut placée, et ayant des lumières, de l'impartialité, en raison de la hauteur de sa position.

Nos premiers législateurs révolutionnaires, par l'aversion qu'inspiraient les parlements, avaient supprimé les tribunaux d'appel, et placé un seul tribunal par département, présentant un premier degré de juridiction pour les justiciables du département, et un second degré de juridiction, un tribunal d'appel, pour les départements voisins. L'appel avait lieu, non pas de tribunal inférieur à tribunal supérieur, mais de tribunal voisin à tribunal voisin. Au-dessous étaient les justices de paix, au-dessus le tribunal de cassation. Le tribunal unique par département se trouvant trop éloigné des justiciables, on avait étendu la compétence des justices de paix, de manière à dispenser les citoyens de se transporter, trop souvent, au chef-lieu. On avait aussi créé quatre ou cinq cents tribunaux correctionnels, chargés de réprimer les petits délits. Le jury criminel siégeait au chef-lieu, près du tribunal central.

Cette organisation judiciaire avait aussi peu réussi que les municipalités cantonales. Les justices de paix, dont on avait trop étendu la compétence, étaient au-dessous de leur tâche. La justice du premier degré se trouvait placée trop loin en résidant au chef-lieu; la justice d'appel devenait à peu près illusoire, car l'appel ne se conçoit que lorsqu'il y a recours à des lumières supérieures. Des cours souveraines, comme autrefois les parlements, comme aujourd'hui les cours royales, réunissant dans leur sein des magistrats éminents, auprès d'elles un barreau renommé, présentent une supériorité de savoir, à laquelle on peut être tenté de recourir; mais appeler d'un tribunal de première instance à un autre tribunal de première instance, ne se conçoit pas. Les tribunaux de police correctionnelle étaient aussi trop nombreux, et bornés d'ailleurs à un seul emploi. Il fallait évidemment reformer cette organisation judiciaire. Le Premier Consul, adoptant les idées de son collègue Cambacérès, auquel il prêta en cette occasion l'appui de son bon sens et de son courage, fit adopter l'organisation qui existe encore de nos jours.

La circonscription d'arrondissement, qu'on venait d'imaginer pour l'administration départementale, présentait une grande commodité pour l'administration judiciaire. Elle offrait le moyen de créer une première justice locale, placée très-près du justiciable, sauf à recourir à une justice d'appel, placée plus loin et plus haut. On créa donc un tribunal de première instance par arrondissement, formant un premier degré de juridiction; puis, sans crainte de paraître rétablir les anciens parlements, on prit le parti de créer des tribunaux d'appel. Un par département, c'était trop comme nombre, trop peu comme importance et élévation de juridiction. On en créa vingt-neuf, ce qui leur donnait à peu près l'importance des anciens parlements, et ils furent placés dans les lieux, qui avaient autrefois joui de la présence de ces cours souveraines. C'était un avantage à restituer aux localités qui en avaient été privées. C'étaient de vieux dépôts de traditions judiciaires, dont les débris méritaient d'être recueillis. Les barreaux d'Aix, de Dijon, de Toulouse, de Bordeaux, de Rennes, de Paris, étaient des foyers de science et de talent qu'il fallait rallumer.

Les tribunaux de première instance établis dans chaque arrondissement, furent chargés en même temps de la police correctionnelle, ce qui leur procurait une double utilité, et plaçait la justice civile et répressive au premier degré, dans l'arrondissement. La justice criminelle, toujours confiée au jury, dut résider seule au chef-lieu du département, au moyen de juges se détachant des tribunaux d'appel, et venant diriger le jury, tenir en un mot des assises. Cette partie n'a été complétée que plus tard.

La justice de paix devait, par suite des dispositions précédentes, être ramenée à une compétence plus bornée. La loi destinée à la réformer fut remise à la session suivante, car il était impossible de tout faire à la fois. Mais on voulait conserver, en la perfectionnant, cette justice du peuple, paternelle, expéditive et peu coûteuse. Au-dessus de l'édifice judiciaire, fut maintenu avec quelques modifications, et une juridiction répressive sur tous les magistrats, le Tribunal de Cassation, l'une des plus belles institutions de la Révolution française, tribunal qui n'est pas destinée à juger une troisième fois ce que les tribunaux de première instance et d'appel ont jugé déjà deux fois, mais qui, laissant de côté le fond du litige, n'intervient que lorsqu'il y a doute élevé sur le sens de la loi, détermine ce sens par une suite d'arrêts, et ajoute ainsi à l'unité du texte émané de la législature, l'unité d'interprétation émanant d'une juridiction suprême, commune à tout le territoire.

C'est donc de cette année 1800, année si féconde, que date notre organisation judiciaire: elle a consisté depuis, en près de deux mille juges de paix, magistrats populaires, rendant à peu de frais la justice au pauvre; en près de trois cents tribunaux de première instance, un par arrondissement, rendant la justice civile et correctionnelle au premier degré; en vingt-neuf tribunaux souverains[1] rendant la justice civile en appel, et la justice criminelle par des juges détachés, qui vont tenir des assises au chef-lieu de chaque département; enfin en un tribunal suprême, placé au-dessus de toute la hiérarchie judiciaire, interprétant les lois, et complétant l'unité de la législation par l'unité de la jurisprudence.

Les deux lois dont il s'agit étaient trop urgentes, trop bien conçues, pour rencontrer de sérieux obstacles. Elles essuyèrent cependant plus d'une attaque au Tribunat. Des objections assez mesquines furent élevées contre le système administratif proposé. On se plaignit peu de la concentration d'autorité dans la main des préfets, sous-préfets, maires, car cela était conforme aux idées du moment, et imité de la Constitution, qui plaçait un chef unique à la tête de l'État; mais on se plaignit de la création de trois degrés dans l'échelle administrative, le département, l'arrondissement, la commune. On prétendit surtout qu'il ne fallait pas reconstituer la commune, car on ne trouverait pas de maires assez éclairés. C'était pourtant la restauration de l'autorité domestique, et, sous ce rapport, la conception la plus populaire qui pût être imaginée. Quant à l'organisation judiciaire, on cria à la restauration des parlements; on se plaignit surtout de la juridiction attribuée au Tribunal de cassation sur les magistrats inférieurs, toutes objections peu dignes de mémoire. On adopta néanmoins les deux lois proposées. Les vingt ou trente voix, composant le fond de l'opposition au Tribunat, se prononcèrent contre ces lois, mais les trois quarts se prononcèrent en leur faveur. Le Corps Législatif les adopta presqu'à l'unanimité. La loi relative à l'administration départementale prit la date, restée célèbre, du 28 pluviôse an VIII. Celle qui était relative à l'organisation judiciaire prit la date du 27 ventôse an VIII.

Le Premier Consul ne voulant pas les laisser comme une lettre morte au Bulletin des lois, nomma sur-le-champ les préfets, sous-préfets et maires. Il était exposé à commettre plus d'une méprise, comme il arrive toujours lorsqu'on choisit précipitamment beaucoup de fonctionnaires à la fois. Mais un gouvernement éclairé et vigilant rectifie bientôt l'erreur de ses premiers choix. Il suffit que l'esprit général en ait été bon. Or, l'esprit de ces choix était excellent: il était à la fois ferme, impartial et conciliant. Le Premier Consul rechercha dans tous les partis les hommes réputés honnêtes et capables, n'excluant que les hommes violents, adoptant même quelquefois ces derniers, si l'expérience et le temps les avaient ramenés à cette modération, qui faisait alors le caractère essentiel de sa politique. Il appela aux préfectures, qui étaient des places importantes et bien rétribuées, car les préfets devaient recevoir 12, 15 et jusqu'à 24 mille francs d'appointements (ce qui valait le double de ce que de tels appointements vaudraient aujourd'hui), il appela des personnages qui avaient figuré honorablement dans les grandes assemblées politiques, et qui faisaient ressortir clairement l'intention de ses choix, car les hommes, s'ils ne sont ni les choses, ni les principes, les représentent du moins aux yeux des peuples. Le Premier Consul nomma à Marseille, par exemple, M. Charles Lacroix, ex-ministre des relations extérieures; à Saintes, M. Français, de Nantes; à Lyon, M. Verninac, ancien ambassadeur; à Nantes, M. Letourneur, ancien membre du Directoire; à Bruxelles, M. de Pontécoulant; à Rouen, M. Beugnot; à Amiens, M. Quinette; à Gand, M. Faypoult, ancien ministre des finances. Tous ces hommes, et d'autres, qu'on allait chercher dans la Constituante, la Législative, la Convention, les Cinq-Cents, qui étaient pris parmi les ministres, les directeurs, les ambassadeurs de la République, étaient faits pour relever les nouvelles fonctions administratives, et donner au gouvernement des provinces l'importance qu'il mérite d'avoir. La plupart ont occupé leurs places pendant tout le règne du Premier Consul et de l'Empereur. L'un d'eux, M. de Jessaint, était préfet encore il y a quatre ans. Le Premier Consul choisit pour la préfecture de Paris M. Frochot. Il lui donna, comme collègue à la préfecture de police, M. Dubois, magistrat dont l'énergie fut utile, pour purger la capitale de tous les malfaiteurs, que les partis avaient vomis dans son sein.

Le même esprit présida aux nominations judiciaires. Des noms honorables, pris dans l'ancien barreau, dans l'ancienne magistrature, furent mêlés autant que possible à des noms nouveaux, portés par des gens honnêtes. Quand il put orner ce personnel de noms éclatants, le Premier Consul n'y manqua pas, car il aimait l'éclat en toutes choses, et le moment était venu où l'on pouvait, sans trop de danger, faire des emprunts au passé. Un magistrat du nom de d'Aguesseau ouvrait la liste des nominations judiciaires, en qualité de président du tribunal d'appel de Paris, aujourd'hui Cour royale. Ces fonctionnaires à peine nommés, avaient ordre de partir à l'instant même pour aller prendre possession de leurs sièges, et contribuer, chacun de leur côté, à l'œuvre de réorganisation, dont le jeune général faisait son occupation constante, dont il voulait faire sa gloire, et qui, même après ses prodigieuses victoires, est restée, en effet, sa gloire la plus solide.

Il fallait toucher à tout en même temps, dans cette société bouleversée de fond en comble. L'émigration, à la fois si coupable et si malheureuse, juste objet d'intérêt et d'aversion, car dans ses rangs se trouvaient des hommes cruellement persécutés, et de mauvais Français qui avaient conspiré contre leur patrie, l'émigration méritait l'attention particulière du gouvernement. D'après la dernière législation, il suffisait ou d'un arrêté du Directoire, ou d'un arrêté des administrations départementales, pour porter tout individu absent sur la liste des émigrés; dès lors les biens de cet absent étaient confisqués, et, s'il était retrouvé sur le sol de la République, la loi prononçait sa mort. Une foule d'individus, véritablement émigrés, ou seulement cachés, n'ayant pas été inscrits sur la fatale liste, soit qu'ils eussent été oubliés, soit qu'ils n'eussent pas trouvé un ennemi pour les dénoncer, pouvaient être inscrits encore. Il suffisait, pour qu'ils le fussent, que cet ennemi se rencontrât une fois, et ils tombaient alors sous le coup des lois de proscription. Beaucoup de Français vivaient ainsi dans une anxiété continuelle. Quant à ceux qui avaient été inscrits, dûment ou indûment, ils arrivaient en grand nombre, afin d'obtenir leur radiation. Leur empressement téméraire attestait la confiance qu'on avait dans l'humanité du gouvernement, mais offusquait certains révolutionnaires, dont les uns avaient des excès à se reprocher envers les émigrés rentrants, dont les autres avaient acquis leurs biens. C'était une nouvelle occasion de désordre, et, s'il ne fallait pas continuer à proscrire, il ne fallait pas non plus exposer à vivre dans l'inquiétude, les hommes qui avaient pris part à la Révolution, même violemment. On devait, à tous ceux qui s'étaient compromis pour elle, une sécurité entière; car malheureusement, les hommes sont le plus souvent, ou de froids égoïstes, ou des partisans passionnés de la cause qu'ils ont embrassée, et dans ce dernier cas, la modération n'est pas leur mérite ordinaire.

Il était urgent de porter remède à un tel état de choses. Le gouvernement présenta un projet de loi, dont la première disposition avait pour but de clôturer la fameuse liste des émigrés. À partir du 5 nivôse an VIII (25 décembre 1799), jour de la mise en vigueur de la Constitution, la liste fut déclarée close, c'est-à-dire que tout fait d'absence, postérieur à cette époque, ne pouvait plus être qualifié d'émigration, poursuivi des mêmes peines. Il était permis, à l'avenir, de s'absenter, d'aller de France à l'étranger, de l'étranger en France, sans que ce fût là un fait condamnable; car il est vrai que, pendant dix ans, s'absenter avait été un crime. La liberté d'aller et de venir fut donc rendue à tous les citoyens.

À cette première disposition fut ajoutée la suivante: les individus plus ou moins accusables d'émigration, dont les uns avaient quitté momentanément le territoire, dont les autres s'étaient simplement cachés pour se soustraire à la persécution, et qui avaient été heureusement omis sur la liste des émigrés, ne pouvaient plus être inscrits qu'en vertu d'une décision des tribunaux ordinaires, c'est-à-dire du jury. C'était, pour ceux-là aussi, clore en quelque sorte la liste, car il n'y avait pas danger de la voir s'accroître de nouveaux noms, avec l'esprit actuel des tribunaux.

Enfin, tandis qu'on déférait aux tribunaux ceux qui n'avaient pas encore été inscrits, leur assurant ainsi les garanties de la justice ordinaire, on déférait à l'autorité administrative ceux qui, ayant été indûment inscrits, ou prétendant l'avoir été de la sorte, voulaient réclamer leur radiation. Ici perçait l'intention indulgente du nouveau gouvernement à leur égard; car les nouvelles autorités administratives, formées par lui, pleines de son esprit, ne pouvaient manquer d'accueillir avec facilité les réclamations de ce genre. Il suffisait en effet de présenter des certificats de résidence dans un lieu quelconque de la France, certificats souvent faux, pour prouver qu'on avait été injustement déclaré absent, et se faire radier. Avec la complaisance générale à violer des lois tyranniques, ce moyen de se faire radier ne devait pas manquer aux réclamants. Il était permis en outre aux émigrés qui voulaient obtenir leur radiation, d'entrer en France, sous la surveillance de la haute police. Dans la langue du temps, on appelait cela obtenir des surveillances: on en délivrait beaucoup, et les émigrés les plus pressés avaient ainsi un moyen de devancer le moment de leur radiation. Ces surveillances devinrent même, pour la plupart de ceux qui en usèrent, leur rappel définitif.

Quant aux émigrés dont les noms ne pouvaient être retranchés de la fatale liste, à cause de la notoriété de leur émigration, les lois existantes furent maintenues à leur égard. L'esprit du temps était tel qu'on ne pouvait faire autrement; car, si on avait pitié des malheureux, on était irrité contre les coupables qui étaient sortis du territoire, pour porter les armes contre leur patrie, ou pour appeler sur elle les armes de l'étranger. Du reste, dans tous les cas, rayés ou non rayés, n'avaient plus de recours sur leurs biens vendus. Les ventes étaient irrévocables, soit en vertu de la Constitution, soit en conséquence des dispositions de la loi nouvelle. Ceux qui obtenaient leur radiation, et dont les biens étaient séquestrés, sans avoir été vendus, pouvaient seuls aspirer à se les faire rendre.

Telle fut la loi proposée, et adoptée à une immense majorité, malgré quelques critiques dans le Tribunat, de la part de ceux qui trouvaient que c'était trop de faveur, ou pas assez, à l'égard de l'émigration.

Au nombre des dispositions légales, alors en vigueur, qui paraissaient une tyrannie insupportable, se trouvait l'interdiction du droit de tester. Les lois existantes ne permettaient de disposer en mourant, que du dixième de sa fortune si on avait des enfants, du sixième si on n'en avait pas. Ces dispositions avaient été le résultat de la première indignation révolutionnaire contre les abus de l'ancienne société française, société aristocratique, dans laquelle la vanité paternelle, voulant tantôt constituer un aîné, tantôt contraindre les affections de ses enfants par des unions mal assorties, dépouillait les uns au profit des autres. Par un emportement ordinaire à l'esprit humain, au lieu de réduire la puissance paternelle à de justes limites, on l'avait complétement enchaînée. Un père ne pouvait plus récompenser ou punir. Il ne pouvait, s'il avait des enfants, disposer de rien, ou à peu près, en faveur de celui qui avait mérité toutes ses affections; et, ce qui est plus extraordinaire, s'il n'avait que des neveux, prochains ou éloignés, il ne pouvait donner qu'une partie à peu près insignifiante de sa fortune, c'est-à-dire, un sixième. C'était là un véritable attentat au droit de propriété, et l'une des rigueurs les plus senties du régime révolutionnaire; car la mort frappe tous les jours, et des milliers de mourants expiraient sans pouvoir obéir au penchant de leur cœur, envers ceux qui les avaient servis, soignés, consolés dans leur vieillesse.

Il n'était pas possible, pour une telle réforme, d'attendre la rédaction du Code civil. Une loi fut portée pour rétablir le droit de tester, dans de certaines limites. En vertu de cette loi, le père mourant qui avait moins de quatre enfants, put disposer par testament du quart de sa fortune, du cinquième s'il en avait moins de cinq, et ainsi de suite en observant la même proportion. Il put disposer de la moitié, lorsqu'il n'avait que des ascendants ou collatéraux, de la totalité lorsqu'il n'avait pas de parents aptes à succéder.

Cette mesure fut la plus attaquée au Tribunat; elle le fut surtout par le tribun Andrieux, honnête homme, sincère, mais plus spirituel qu'éclairé. Il prétendit qu'on revenait aux abus du droit d'aînesse, aux violences de l'ancien régime sur les enfants de famille, etc. Cette loi passa comme les autres, à une immense majorité.