Title: Comentarios a la Constitucion de los Estados Unidos de América
Author: James Kent
Translator: J. Carlos Mexia
Release date: September 5, 2014 [eBook #46771]
Most recently updated: October 24, 2024
Language: Spanish
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Nota del Transcriptor:
Errores obvios de imprenta han sido corregidos.
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Las notas del traductor fueron movidas del final del libro hacia
el lugar del libro donde son referidas.
POR
JAMES KENT
OBRA TRADUCIDA DEL TEXTO ORIGINAL
ADICIONADA Y ANOTADA
POR
J. CÁRLOS MEXÍA
Abogado
de los Tribunales Mexicanos
MÉXICO
IMPRENTA POLÍGLOTA DE CÁRLOS RAMIRO
Calle de Santa Clara, esquina al callejon
1878
ES PROPIEDAD DEL TRADUCTOR.
APESAR de que se han publicado muchas y muy buenas obras sobre derecho constitucional de pocos años á esta parte, creemos prestar un servicio á cuantos en nuestro país se dedican al estudio de las instituciones democráticas, facilitándoles la lectura de los Comentarios á la Constitucion de los Estados Unidos que escribió el canciller Kent, traducidos hoy al español por primera vez, segun creemos. Ellos son estimados como una de las mejores obras que se conocen sobre esa importante materia en los Estados Unidos, tanto que allí sirven de texto en las escuelas de Jurisprudencia.
Kent escribió su obra despues de haber desempeñado por espacio de veinticinco años la magistratura en el Estado de Nueva York, y de haber consagrado gran parte de su vida á la enseñanza del derecho constitucional en el colegio de Colombia, perteneciente á dicho Estado. Sus elucubraciones deben considerarse, por tanto, como el fruto de sus meditaciones y larga experiencia. Si á esto se agrega el estilo claro, conciso y muchas veces elegante que emplea al desarrollar sus doctrinas; el sistema metódico segun el cual ha expuesto los grandes principios del derecho constitucional, y la vasta erudicion con que enriqueció su obra, se comprenderá la importancia que ésta tiene, conviniendo en que el autor pudo decir con justicia: «He pagado el tributo que, segun Bacon, debe todo hombre á su profesion.» Hemos procurado presentar exactamente los conceptos del autor, mediante una traduccion tan literal cuanto ha sido posible, supuesta la diversa índole de ambos idiomas; y como la obra ha sido anotada por su autor y sucesivamente por sus editores, el traductor ha creido conveniente colocar las suyas al fin del volumen.[1] Para mayor claridad de las doctrinas de Kent, damos en un apéndice el texto igualmente traducido de la acta de Independencia, de los artículos de Confederacion y de la Constitucion actual de los Estados Unidos de América, con sus adiciones y reformas.
México, Julio 15 de 1878.
J. Cárlos Mexía.
RESUMEN. Párrafo I. Confederacion de las Colonias de la Nueva Inglaterra.—II. Congreso de 1754.—III. Congreso de 1765.—IV. Congreso de 1774—V. Declaracion de Independencia.—VI. Artículos de Confederacion.—VII. Su ineficacia.—VIII. Convencion de los Estados de 1786.—IX. Convencion general de 1787.
El gobierno de los Estados-Unidos fué instituido por el voto libre y la voluntad uniforme del pueblo americano para su propia defensa y felicidad. Sus facultades están en relacion con los grandes intereses que como nacion tiene ese pueblo, y que en cuanto á su estabilidad y proteccion penden de que se consolide la Union. Está investido de los atributos principales de la soberanía política, y es considerado con justicia como el guardian de nuestros mas caros derechos, la fuente de nuestros deberes civiles y políticos mas importantes, y el medio seguro de conseguir nuestro engrandecimiento nacional. La constitucion y jurisprudencia constitucional de los Estados Unidos merecen el mas minucioso exámen, y éste se facilitará con la reseña histórica del orígen y progreso de la Union, y del establecimiento de la actual constitucion, fruto necesario de aquella, pues dará á conocer el carácter y la excelencia del gobierno, preparando la inteligencia del lector estudioso, para pasar á investigar las facultades que aquel tiene.
La asociacion del pueblo americano en un solo cuerpo político tuvo lugar cuando todavía era colonia y debia fidelidad y obediencia á la corona británica. Mucho antes de la guerra de independencia y de las exigencias del Parlamento británico que la produjeron, ya habia sido generalmente reconocido que la union de las distintas partes que componian este país era indispensable para su propia conservacion, prosperidad y engrandecimiento.
Desde muy al principio de su fundacion, las colonias de la Nueva Inglaterra tenian la costumbre de coligarse para su defensa comun. Eran inducidas naturalmente á formar alianzas estrechas, porque eran unos mismos su orígen, sus intereses, sus necesidades y aspiraciones, y estaban animadas de un mismo espíritu, siendo además, muy semejantes sus costumbres, su religion, sus leyes é instituciones civiles. Ya desde 1643, las colonias de Massachusetts, Plymouth, Connecticut y New-Haven conociendo los riesgos á que estaban constantemente expuestas, rodeadas como se encontraban por las tribus indígenas, y á fin de auxiliarse mútuamente contra las exigencias y avances de sus vecinos los holandeses, formaron una liga ofensiva y defensiva, declarando que ésta seria firme y perpétua, y que se llamaria "Colonias Unidas de la Nueva Inglaterra." Segun los artículos de esa confederacion, cada colonia debia ejercer una jurisdiccion privativa sobre su propio territorio, y en caso de guerra, suministrar un contingente de hombres y dinero proporcionado á su respectiva poblacion. Anualmente debia reunirse un Congreso compuesto de dos comisionados por cada colonia con facultades para discutir y decidir todos los asuntos referentes á la guerra, á la paz y á los intereses generales; y las determinaciones que fuesen aprobadas por las tres cuartas partes de los miembros de la asamblea, debian ser obligatorias para toda la confederacion.
Puede considerarse este pacto de asociacion como la base de la série de ensayos que se hicieron despues para conseguir una union mas extensa y perfecta entre las colonias. Contenia algunas providencias dispuestas cuidadosamente, con la mira de dar seguridad y estabilidad al todo. En ella se prohibia la reunion de dos colonias bajo una sola jurisdiccion, sin el consentimiento de todas, y se requeria asimismo su unánime consentimiento para la admision de otra nueva. Si una colonia violaba alguno de los artículos de la confederacion, ó perjudicaba á otra colonia, los comisionados de las demás debian conocer del asunto y decidirlo. En virtud de este arreglo y bajo la autoridad de esta union, las colonias de la Nueva Inglaterra procedian de hecho como Estados independientes y libres de toda intervencion de un poder superior, lo cual se debió á que toda la atencion de la madre patria estaba concentrada en los asuntos de la guerra civil en que se veia envuelta; así es que Inglaterra no contrarió este primer paso hácia la futura independencia, ni le dió mucha importancia y casi no lo advirtió. Con algunas alteraciones, esta confederacion subsistió por mas de cuarenta años, y durante una parte de ese tiempo tuvo la aquiescencia del gobierno inglés. No fué disuelta hasta el año de 1686 en que el rey Jaime II declaró nulas las cartas de fundacion de dichas colonias.[2]
Despues de haberse disuelto esta primera liga, el pueblo americano siguió presentando frecuentes ejemplos de asociacion para atender á su seguridad. Se solia reunir un Congreso, compuesto de los gobernadores y de otros comisionados de la Nueva Inglaterra y de las demás colonias, con el objeto de acordar medidas para la proteccion mas eficaz de la frontera, y en 1722 encontramos una de estas asambleas en Albany. En el año de 1754 se reunió allí mismo un Congreso mucho mas importante. Se componia de los delegados de New-Hampshire, Massachusetts, Rhode Island, Connecticut, New-York, Pennsylvania y Maryland, convocados á pedimento de los lores comisionados del comercio y de las plantaciones, á fin de que se examinaran los medios mas adecuados para defender á la América, en caso de que estallara la guerra con Francia, que entonces era inminente. El objeto que se propuso la administracion inglesa al convocar esta asamblea, era relativo á los tratados de amistad con los indios; pero los colonos tenian miras mas avanzadas, y los comisionados que formaban el Congreso, entre cuyos nombres se encuentran algunos de los mas distinguidos de nuestra historia colonial, proclamaron algunas verdades inestimables, que siendo debidamente aceptadas por sus compatriotas prepararon el camino á su futura independencia y á nuestra actual grandeza. Una de las colonias (Massachusetts) dió instrucciones terminantes á sus delegados para que entrasen en arreglos de union y confederacion con las demás, á fin de atender á la seguridad general, tanto en tiempo de paz como de guerra. La asamblea resolvió por unanimidad, que la union de las colonias era absolutamente necesaria para su propia conservacion. Desechó todos los proyectos de dividirlas en confederaciones separadas, y propuso un plan de gobierno federal, el cual debia formarse de un Consejo General de delegados que habian de ser electos cada tres años por las asambleas provinciales, y un presidente general nombrado por la Corona. Se facultaba á este consejo para declarar la guerra y celebrar la paz con las naciones de los indios, sujetándose al veto inmediato del presidente y al eventual del rey con su consejo, debiéndose comprender en la confederacion á todas las colonias que entonces existian, desde New-Hampshire hasta Georgia. El Consejo debia tener la facultad de expedir leyes para el gobierno de las nuevas colonias que se formaran en los terrenos que se fueran comprando á los indios, de levantar tropas, construir fuertes, y aun armar buques de guerra que guardasen la costa y protegieran el comercio, tanto en el mar como en los lagos y rios. Debia tambien estar autorizado para decretar y cobrar los derechos, impuestos y contribuciones generales que fueran necesarios para esos objetos. Pero aun no habia llegado la época, ni los ánimos estaban bastante ilustrados para un plan tan vasto, y á este atrevido pensamiento de union continental le toco la suerte de ser desechado, no solo por la Corona, sino tambien por todas las asambleas provinciales. Por parte de aquella se supuso probablemente que la union de las colonias les enseñaria el secreto de su fuerza y los medios adecuados para emplearla y dirigirla; á la vez que éstas recelaron de la influencia preponderante que daba á la Corona la prerogativa real. Estábamos destinados á permanecer separados por algunos años mas, formando hasta cierto grado repúblicas extrañas entre sí, émulas las unas de las otras en su obediencia á la madre patria, y en la consagracion á sus intereses, encelándose las unas de la prosperidad de las otras y divididas todas por la política, las instituciones, las preocupaciones y las costumbres. Eran tan poderosas estas consideraciones y estaba tan exasperado el pueblo de las colonias con motivo de las disputas que éstas tenian entre sí sobre sus límites y cartas de fundacion, que en 1760 el Dr. Franklin (uno de los comisionados al Congreso que formo el plan de union en 1754) expreso la opinion de que era de todo punto imposible, que las colonias se ligaran contra la madre patria, á no ser que se vieran obligadas á ello por la mas vejatoria tiranía y opresion.
Sin embargo, la conviccion de la suma importancia de una union federativa habia echado hondas raíces en los ánimos de los colonos, nuestros antepasados, y la materia les era familiar. Tenian la costumbre de formar asociaciones, con fines mas ó menos importantes, especialmente en las épocas de sus peligros y dificultades. Se habia hecho sentir la necesidad de la union, se habian palpado sus ventajas, se habian explicado sus principios y señalado los medios de alcanzarla, y el pueblo americano se veia impelido por causas irresistibles á recurrir á ese medio de defensa y conservacion siempre que creia que peligraban sus libertades, no tanto por el sistema de guerra irregular que le hacian las tribus de indios, cuanto por las exigencias formidables y el poder, todavía mas formidable de la madre patria. El haber asumido el Parlamento británico, el derecho ilimitado de legislar para las colonias en todos los casos, cualesquiera que fueran, y principalmente el de imponerles contribuciones sin su consentimiento, derecho que á su vez las colonias negaban, fundadas en que carecian de representacion, y la pretension que tuvieron el rey y el Parlamento de compelerlas por la fuerza de las armas, fueron las causas inmediatas de la revolucion americana. En Octubre de 1765, poco despues del primer atentado contra los privilegios que nos concedian las cartas de fundacion, es decir, de la expedicion de la ley para arbitrar recursos en las colonias por medio del papel sellado, á pedimento de Massachusetts, se reunió en New-York un Congreso de delegados de nueve de las colonias, y redactaron un proyecto de garantías, en el cual se declaró, que la facultad de imponerles contribuciones residía exclusivamente en sus propias legislaturas coloniales. Esta era una preparacion para una liga mas numerosa y general de las colonias, la que tuvo lugar en 1774 y estableció el fundamento de nuestra independencia y de nuestra gloria imperecedera.
Las exigencias todavía mas avanzadas que tuvo el Parlamento británico, y el amago de las opresiones de la Corona durante este período crítico, produjeron un cambio de ideas y opiniones en las doce colonias que se extendian en este vasto continente desde la Nueva Escocia hasta Georgia, y dieron por resultado que se unieran y mandaran sus delegados á Filadelfia, "con facultades ó instrucciones para reunirse y deliberar sobre los medios de atender á la felicidad comun." En ejercicio de su autoridad los miembros de este primer Congreso continental, cuyos nombres y conducta son familiares á la presente generacion y vivirán en la gratitud de la mas remota posteridad, tomaron en consideracion el estado deplorable que guardaba el país: fijaron en varias resoluciones declaratorias los derechos inalienables que creian tener como ingleses libres y señalaron á sus comitentes el sistema de violencias que se preparaba contra sus derechos, ligándolos con los vínculos mas sagrados, los del honor y del patriotismo en el empeño de renunciar á todo comercio con la Gran Bretaña, como el medio mas eficaz para evitar aquellas y asegurar el goce de éstos.[3] Estas resoluciones fueron pronta y universalmente obedecidas y así continuó la union formada bajo auspicios tan favorables, renovándose los delegados al Congreso. Durante todos los períodos de la guerra y de nuestra revolucion política, esta union fué estimada y respetada como el guardian de nuestra paz y el único fundamento sólido de nuestra independencia nacional. En Mayo de 1775 se volvió á reunir en Filadelfia un Congreso investido de ámplias facultades discrecionales. Los delegados, á semejanza de los del anterior Congreso, fueron en parte elegidos por la cámara popular de la respectiva legislatura colonial, y mas comunmente por asambleas del pueblo de cada colonia. Recibieron instrucciones para "concertar, convenir, dirigir, ordenar y emplear" los medios que creyeran mas adecuados y convenientes para conseguir la reparacion de los agravios inferidos á los americanos, ó en términos mas generales, para encargarse de la defensa de las libertades del país.
Poco despues de la instalacion de este Congreso, Georgia se adhirió y completó la confederacion de las trece colonias. Ya habian comenzado las hostilidades en la provincia de Massachusetts, y la pretension del Parlamento británico de que poseia una soberanía absoluta é ilimitada sobre las colonias, estaba en vía de resolverse por las armas. El Congreso continental encargado de defender los derechos é intereses del pueblo de las colonias unidas, investido con el poder y sostenido por el celo y la confianza de sus comitentes, se preparó á la resistencia. Publicó un manifiesto sobre las causas y la necesidad de tomar las armas, y procedió inmediatamente á levantar y organizar un ejército, á prescribir reglas para el gobierno de sus fuerzas de mar y tierra, á contratar empréstitos, á emitir papel moneda bajo la garantía de la Union, y asumiendo gradualmente todas las prerogativas de la soberanía nacional, al fin el dia 4 de Julio de 1776 ocupó su puesto entre las naciones del mundo, declarando que las colonias unidas eran Estados libres é independientes.
Esta memorable declaracion, semejante á la que publicó la Confederacion de los Países Bajos en circunstancias análogas, recapitulaba las vejaciones cometidas por el rey británico, sosteniendo que era derecho natural de todo pueblo librarse de la tiranía, y sus autores con la dignidad y entereza que proporciona una conciencia recta, apelaban solemnemente al género humano, defendiendo la necesidad de esta medida. En virtud de esta declaracion, hecha "en el nombre y con la autoridad del pueblo," las colonias quedaron libres de toda obediencia á la corona británica, quedando totalmente disuelta toda conexion política entre ellas y la Gran Bretaña. El principio de la propia conservacion y el derecho que tiene toda sociedad á su libertad y felicidad sancionaban esta separacion. Cuando el gobierno establecido en un pueblo llega á ser incapaz de llenar su mision, ó contraría los fines para que fué instituido, ese pueblo tiene un derecho, fundado en la ley natural y en la conciencia del género humano, reconocido por las autoridades mas sanas y demostrado con ejemplos verdaderamente esclarecidos, á derrocarlo y á poner nuevos guardianes para su seguridad futura. Este derecho es mas palpable, y el deber de ejercerlo aparece de una manera mas clara é inequívoca, cuando las colonias se hallan situadas á mucha distancia de la madre patria, y no pueden ser gobernadas sin vejaciones ni obstáculos que continuamente van en aumento; y cuando han llegado además al completo desarrollo de sus fuerzas y recursos, ó segun el lenguaje que Montesquieu aplicaba precisamente á nuestro caso, "cuando han llegado á formar grandes naciones en los bosques que fueron á poblar." Si además de estas causas intrínsecas que gradualmente, pero de una manera poderosa van contribuyendo á la separacion, la metrópoli con la arrogancia de su poder y superioridad niega á las colonias las ventajas de un gobierno propio y libre, y pretende ejercer una autoridad discrecional é ilimitada, sin miramiento á los derechos de ellas, en la administracion de todos sus negocios, es una consecuencia casi inevitable que al fin se levanten y desconozcan esas exigencias, particularmente si se trata de una raza de hombres resueltos é inteligentes, consecuentes consigo mismos y justos para con su posteridad.
En todos los actos del Congreso se ve que era general la creencia sobre la importancia y necesidad de la Union, y desde que se hizo la declaracion de independencia, se creyó conveniente para su seguridad y conservacion fijar en términos precisos y por medio de un instrumento formal, la naturaleza de nuestro pacto, las facultades del Congreso y la parte de soberanía que se reservaban los Estados. El 11 de Junio de 1776 el Congreso empezó á redactar los artículos de confederacion; pero hubo muchas vacilaciones y demoras, y á pesar de que todos los Estados estaban expuestos á los mismos peligros y luchaban por alcanzar el mismo elevado objeto, el Congreso no pudo amalgamar los intereses y preocupaciones discordantes de trece comunidades políticas distintas, ni convenir en los términos de dichos artículos hasta el 15 de Octubre de 1777. Cuando fueron sometidos á las legislaturas de los Estados para su exámen y ratificacion, se manifestó que eran el resultado de la necesidad y del espíritu de conciliacion; que se habia convenido en ellos, no por su mérito intrínseco, sino porque contenian el sistema mas adaptable á las circunstancias de todos, lo que hacia concebir la esperanza probable de que merecieran el asentimiento general.
Estos célebres artículos encontraron todavía mayores dificultades al ser sometidos á la aprobacion de los Estados. La mayor parte de las legislaturas se apresuraron á ratificarlos, demostrando con esto la conviccion que tenian de la necesidad de la confederacion, y el espíritu liberal de condescendencia y acomodamiento que las animaba. Pero Delaware no los aprobó hasta 1779, y Maryland resueltamente los desechó, dando terminantes instrucciones á sus delegados para que no los ratificasen hasta que no se reformaran ó adicionaran por medio de un nuevo convenio, á efecto de que se destinasen los terrenos baldíos que se encontraban en la parte occidental de la Union á formar un fondo comun para los gastos de la guerra.[4] Estos terrenos eran reclamados por aquellos Estados en cuyo territorio y jurisdiccion estaban ubicados, varios de los cuales guiados por la profunda conviccion que tenian de la necesidad de la Union, se prestaban á ratificar los artículos sin condicion alguna, ó en otras palabras, á constituir una Confederacion separada que debia formarse de los Estados que los ratificasen, aunque Maryland ú otros denegaran su asentimiento y sancion. La legislatura de New-York por sus decretos de 23 de Octubre de 1779 y 19 de Febrero de 1780, llegó á consentir en ceder los terrenos baldíos que existian en la parte occidental de su territorio para el uso y beneficio de los Estados que llegaran á formar parte de la liga federal, renunciando tanto la jurisdiccion como el derecho de tanteo que sobre ellos tenia. La negativa en que Maryland persistió por tanto tiempo, alentó al enemigo, fué perjudicial á la causa comun é hizo desmayar en sus esperanzas á los amigos de la América, tanto nacionales como extranjeros. Estas consideraciones al fin determinaron á ese Estado á sacrificar generosamente sus pretensiones, y el 1º de marzo de 1781, á los tres años de haber sido promulgados los artículos de confederacion, recibieron la aprobacion unánime de los Estados Unidos.
Las dificultades que se presentaron en la redaccion y aprobacion de esos artículos, cuando aun existia una calamidad terrible y general, y que al fin solo el conocimiento del peligro comun pudo vencer, suministrarán un ejemplo notable de la poderosa influencia que ejercen los intereses locales y las pasiones discordantes, dándonos una leccion elocuente de que en los consejos políticos es preciso que reine la moderacion.
Esos artículos investian al Congreso con los derechos preeminentes de la soberanía política, los jura summi imperii (aunque de una manera muy imperfecta y bajo una organizacion la mas defectuosa), lo cual formaba de todos los Estados una sola nacionalidad independiente, admitida y reconocida por las naciones del mundo; y sin embargo, en realidad no eran otra cosa que un digesto, ó mas bien una limitacion en la forma de un pacto escrito, de aquel poder soberano, indefinido y discrecional que el pueblo de las colonias habia delegado al Congreso en 1775, y que habia sido libremente ejercido é implícitamente obedecido.[5] En las actas del Congreso de fines de 1776 encontramos un caso notable del ejercicio de ese vasto poder discrecional que hasta entonces no se habia puesto en accion. En esa fecha los progresos que habian hecho las armas británicas, infundian sérios temores por nuestra salvacion, y el Congreso invistió al general en jefe por el término de seis meses con un poder dictatorial absoluto sobre la libertad y la propiedad de los ciudadanos de los Estados Unidos, imitando el ejemplo del Senado romano, que en las épocas críticas de la República solia recurrir á un dictador, ne quid respublica detrimenti capiat. Una autoridad tan vaga é indefinida como la que la Union poseia al principio, era enteramente incompatible con las nociones regulares de libertad. Una soberanía tan extraordinaria no podia durar, á pesar de que en el caso que hemos referido, y en otros varios, fué ejercida con las mejores intenciones y bajo la presion de una necesidad irresistible. Necesariamente tenia que nulificarse ó degenerar en despotismo.
Por lo que toca á los fines esenciales de la Union, tal vez habrian bastado las dificultades que daban los artículos al Congreso si aquellas se hubieran distribuido convenientemente en varios ramos de un gobierno bien equilibrado, y se hubieran ejercido sobre los ciudadanos por medio de un poder nacional, judicial y ejecutivo. Se daba al Congreso la facultad exclusiva de arreglar nuestras relaciones exteriores, la de hacer la guerra y la paz, y la absoluta de imponer contribuciones y exigir el contingente de sangre; y las disposiciones que expidiera en el ejercicio de estas facultades serian obligatorias para los Estados. Pero, á semejanza de todas las anteriores confederaciones de Estados independientes, tanto de la antigua Grecia como de la moderna Europa, el Congreso comunicaba sus decretos á los Estados en su carácter soberano ó capacidad colectiva. Este fué el defecto fundamental de la confederacion de 1781, vicio que tendia á su destruccion: la experiencia ha demostrado que fué pernicioso á todos los demás gobiernos que lo adoptaron como principio. El gobierno llega á verse en la dura alternativa, ó de tolerar que se desobedezcan las leyes de la Union, lo que es su ruina, ó de apelar á las armas para hacerlas cumplir. Aunque los individuos acaten y obedezcan la suave influencia del magistrado civil, éste nunca será respetado por las sociedades organizadas que conocen su fuerza y están sujetas á las pasiones. La historia de los gobiernos federales de Grecia, Alemania, Suiza y Holanda presentan tristes ejemplos de asoladoras guerras civiles producidas por la desobediencia de sus miembros divididos. Para probar mi intento, solo mencionaré un caso tomado de los anales de los cantones suizos, que en lo general han llamado poco la atencion. En virtud de uno de los artículos de la Confederacion Helvética, los cantones deben someter á la decision de árbitros todas las diferencias que se suscitaren entre ellos. En el año de 1440 se originó una disputa entre Zurich por una parte, y los cantones de Schweitz y Glaris por la otra sobre ciertas pretensiones de territorio. Zurich se negó á acatar la decision que se dió en su contra, y las partes contendientes apelaron á las armas. Toda la Suiza, por supuesto, se armó contra el miembro refractario, Zurich. Esta provincia buscó proteccion en su antigua enemiga la Casa de Austria, y la contienda no terminó en favor del decreto federal, sino despues de seis años de una guerra cruel y destructora.[6] Si durante el régimen de la Confederacion el gobierno de los Estados Unidos hubiera tenido la suficiente energía para llevar adelante las exacciones constitucionales, ésto habria sido fatal á las libertades públicas, porque el Congreso, tal como estaba constituido entonces, era el depositario menos capaz y seguro del poder público, puesto que toda la autoridad de la Nacion se habia conferido á un solo cuerpo, en un conjunto complicado de facultades jurisdiccionales. Fué ciertamente una fortuna, como los hechos vinieron á probarlo despues, que las legislaturas de los Estados se hubieran negado á conceder al Congreso el derecho de imponer y hacer efectiva una contribucion general, á pesar de que entonces se creyó que era una verdadera calamidad, y lo sintieron profundamente los amigos inteligentes de la Union. Si hubieran condescendido, tal vez no se habrian hecho esfuerzos para enmendar la confederacion, y el pueblo americano, víctima desgraciada de una union débil é ineficaz, estaria resintiendo sus consecuencias hasta el dia. En los artículos de confederacion no habia disposicion alguna que autorizara al Congreso para dar sancion penal á sus leyes. Bajo este aspecto la forma de gobierno era mas defectuosa que otros sistemas de federacion que encontramos en la historia. El Consejo de los Amfictiones en Grecia tenia facultad para multar y castigar á los Estados refractarios. Lacedemonia y Focia fueron sentenciadas ante ese Consejo, (que era el representante de las doce naciones de la Grecia) y se exigió formalmente á todos los Estados, que hicieran cumplir esa disposicion. La Dieta germánica, tal como existió al principio, podia suspender los derechos de los miembros que la formaban, en cuya virtud sus propiedades eran confiscadas, y para hacer cumplir las leyes habia un Poder Judicial de la Federacion y un Jefe Ejecutivo. Segun la antigua Confederacion, el Congreso, á semejanza de los Estados Generales de la Confederacion holandesa, no podia ejercer ninguna facultad en virtud de una simple interpretacion, por necesaria que se la considerase para el ejercicio de las que expresamente se le habian concedido. De ninguna facultad expresa podia inferirse la concesion de otra como implícita, y fácilmente se percibirá que el atenerse estricta y rigorosamente á la letra de una atribucion, sin poderla interpretar de una manera liberal y equitativa para llevar adelante los fines benéficos del gobierno, en muchos casos debia frustrar enteramente los objetos de esa atribucion. Un gobierno, cuyas atribuciones están demasiado restringidas para el cumplimiento de su elevado encargo, tiene que nulificarse ó ser usurpador. De esto tenemos ejemplos en la Confederacion de los Países Bajos antes de que sucumbiera á los actos de violencia de la revolucion francesa. Mientras que los actos de ese gobierno se ciñeron á sus límites constitucionales, fué el mas débil de los que han existido. Los Estados Generales no podian declarar la guerra, hacer la paz, celebrar alianzas, ni imponer contribuciones sin el consentimiento de cada provincia, ni éstas podian darlo sin haber obtenido antes el de todas las ciudades que tenian voz en sus asambleas. La consecuencia de esto fué que el jefe de la Confederacion, estrechado por una imperiosa necesidad, frecuentemente se veia en la tentacion de asumir facultades que no le concedia la carta fundamental de la Union, y de dispensarse el requisito de la unanimidad que aquella exigia. Así sucedió en los años de 1648, 1657 y 1661, y es todavía mas notable el precedente de 1668 dado por Sir William Temple, de que él mismo fué autor.[7]
La primera Confederacion de este país tenia el defecto de no autorizar competentemente al Congreso para intervenir en las contiendas que se suscitaran entre dos ó mas Estados, ni para proteger á éstos en caso de violencia ó rebelion interior. Bajo muchos aspectos nuestra confederacion era superior á las de Alemania, Holanda y Suiza, especialmente en cuanto á aquellas disposiciones que prohibian absolutamente á los Estados en particular toda alianza extranjera ó doméstica, y el mantenimiento de fuerzas de mar y tierra en tiempos de paz. Pero en cuanto á los principales puntos que he indicado y otros de menor importancia, fué la obra menos acertada y del todo insuficiente para los fines que se intentaban. Casi desde el dia en que fué ratificada por los Estados, éstos comenzaron á no dar pronta y cumplida obediencia á las leyes que dimanaban de ella. Conforme iba desapareciendo el peligro, iban siendo mas frecuentes los ejemplos de negligencia, y antes de la paz de 1783, ya la ineptitud del gobierno, nacida de su misma organizacion, se manifestaba con una rapidez alarmante. Las faltas de un Estado daban pretexto ó excusa para las de los demás. Pronto se vió que era ilusoria la idea de cubrir las necesidades pecuniarias del gobierno, por medio de impuestos sobre los Estados. Los compromisos de la Nacion fueron enteramente despreciados. Los dos Estados de mayores recursos tenian que sufragar casi todas las contribuciones, aun aquellas que tenian por objeto cubrir los gastos ordinarios del gobierno. Desde muy al principio el Congreso se dirigió á los Estados de una manera empeñosa y persuasiva, pidiendo autorizacion para imponer una contribucion general por un tiempo limitado, con el exclusivo objeto de atender al pago de la deuda nacional; pero fué en vano: nunca pudo conseguirse que ellos se unieran para tomar una determinacion en favor de la salvacion y el honor de la patria. Las disposiciones contradictorias sobre el comercio y los intereses encontrados sobre propiedad territorial, estaban destruyendo los vínculos de amistad y de interés comun que habian cimentado y sostenido á la Union durante las árduas luchas de la revolucion. Iban aumentándose rápidamente los síntomas de malestar y abatimiento, y apenas se pudo mantener bastante vivo el interés de los Estados para que conservaran sus representaciones en el Congreso á fin de que éste pudiera tener el quorum indispensable para sus sesiones. El tesoro nacional estaba exhausto. Todo el ejército de los Estados Unidos se reducia en 1784 á ochenta hombres, y fué necesario pedir á los Estados que facilitaran parte de sus milicias para guarnecer los puestos militares de Occidente. En suma, segun las palabras de los autores del Federalista, "cada Estado, escuchando solo la voz de su inmediato interés y conveniencia, fué retirando sucesivamente su apoyo á la Confederacion hasta que el edificio, débil y vacilante, se vió á punto de caer sobre nuestras cabezas y aplastarnos bajo sus ruinas."
La mayor parte de las constituciones federales que han existido en la tierra han degenerado ó perecido de la misma manera y por las mismas causas. Deben colocarse entre las instituciones políticas mas defectuosas que hayan inventado los hombres para su bienestar. El defecto capital é incurable de todos los antiguos gobiernos federales, tales como las confederaciones de los Amfictiones, de la Acaya y de Lysia en la Antigua Grecia, y la República germánica, la helvética, la anseática y la holandesa en la historia moderna, consistia en que todas eran soberanías constituidas sobre otras soberanías, y legislaban, no para individuos particulares, sino para sociedades que tenian una entidad política. La única coaccion posible en caso de desobediencia era la fuerza física en lugar del decreto y del brazo desarmado del magistrado civil. En una confederacion semejante, siempre que uno de sus miembros se niegue á obedecer, la consecuencia inevitable será la guerra civil, ó la nulificacion de la autoridad nacional.
El Estado de Virginia hizo el primer esfuerzo para sacar al pueblo americano de la postracion y decadencia en que se encontraba, haciendo su legislatura una proposicion en Enero de 1786, á fin de que se reuniera una Convencion de delegados de todos los Estados para reglamentar nuestro comercio con las naciones extranjeras. La proposicion fué bien recibida en muchos Estados, cinco de los cuales mandaron sus delegados á la Convencion, que se reunió en Annapolis en Setiembre de ese mismo año.[8] Como esta pequeña Asamblea era solo una representacion de una parte de los Estados, hallándose sus miembros profundamente convencidos de los defectos radicales del sistema de gobierno federal que existia, creyeron que no bastaba aplicar un remedio parcial y transitorio á nuestras calamidades nacionales, y en consecuencia acordaron dirigir una elocuente peticion al Congreso, para que éste convocara una Convencion general, que examinando la situacion en que se encontraba el país, propusiera las medidas que creyese convenientes á fin de que el gobierno federal dejara de ser como hasta entonces habia sido, un mero fantasma, y fuera un gobierno real y adecuado para proveer á las exigencias de la Union.
El Congreso, comprendiendo la sabiduría y pesando el patriotismo de esa excitativa, recomendó que se formara una Convencion de delegados de todos los Estados para revisar, reformar y modificar los artículos de la Confederacion. Todos los Estados, con excepcion de Rhode Island, accedieron á la propuesta y nombraron sus delegados, quienes en Mayo de 1787 se instalaron en Convencion general en Filadelfia.
Esta fué una de las crísis mas solemnes y felices para el futuro bienestar y prosperidad del pueblo americano. Todos los frutos de la revolucion y acaso el final destino del gobierno republicano, debian decidirse en el ensayo que iba á hacerse de reformar el sistema de nuestro pacto nacional. Afortunadamente para esta nacion y tal vez para las libertades de todo el género humano, en esta Convencion se encontraba reunido todo lo mejor que el país tenia en cuanto á talento, experiencia, instruccion, patriotismo, probidad y energía de carácter, y mereció por esta razon toda la confianza pública que tales cualidades naturalmente debian inspirar. Despues de algunos meses de una tranquila deliberacion, la Convencion, con una unanimidad sin ejemplo, aprobó el plan de gobierno que hoy forma la constitucion de los Estados Unidos. Se acordó someterlo á la aprobacion y ratificacion de Convenciones populares que debian celebrarse en cada Estado. Esta disposicion ponia los cimientos del edificio de nuestro sistema político nacional sobre la única base sólida que debia tener, el consentimiento de todo el pueblo. La Constitucion sufrió una larga discusion y un exámen escrupuloso, no solo por la prensa y los círculos políticos, sino tambien por la multitud de ilustres hombres de Estado que tomaron parte en estas convenciones locales. Pasó casi un año antes de que recibiera la aprobacion del número de Convenciones de delegados del pueblo de los Estados que se necesitaba para darle una existencia política. New-Hampshire fué el noveno de los Estados que la aprobaron, y en virtud de esta aprobacion, la misma Constitucion, segun uno de sus artículos, debia considerarse como la carta fundamental de los Estados que la habian ratificado. Su ejemplo fué inmediatamente seguido por los poderosos Estados de Virginia y New York, y el 4 de Marzo de 1789, el gobierno quedó debidamente instalado, y comenzó á funcionar. North Carolina y Rhode Island tardaron mas en aprobarla. Sin embargo, sus escrúpulos fueron gradualmente desvaneciéndose, y en el mes de Junio de 1790 la Constitucion habia recibido la ratificacion unánime de las Convenciones populares de todos los Estados.
Si se toman en consideracion todas las circunstancias que mediaron en la adopcion pacífica de esta forma de gobierno, se tiene un ejemplo de la fuerza de voluntad que presidió á la deliberacion combinada con un espíritu de amistad y mútuas concesiones que no tiene precedentes. Debe ser un motivo de justa satisfaccion y de grato recuerdo para los americanos, cuando sériamente reflexionen en la dificultad del ensayo, la manera en que se hizo, su feliz resultado, y la suerte que han corrido algunos ensayos semejantes en otras naciones.
RESUMEN. Párrafo I. Division del Congreso en dos Cámaras.—II. Del Senado.—III. De la Cámara de Representantes.—IV. Atribuciones de las dos Cámaras del Congreso.—V. Facultades del Congreso.—VI. Reglamentos de las Cámaras.—VII. De la manera de expedir las leyes.—VIII. Facultad del Presidente de hacer observaciones (Negative).
El poder de legislar es el supremo poder de un Estado, y el departamento en que reside tiene naturalmente tanta preponderancia en el sistema político y pesa tanto en la opinion pública, que es necesario trazar con la mayor claridad y la mas escrupulosa precision la línea que lo separa de las demás ramas del gobierno.
La Constitucion de los Estados Unidos logró alcanzar este objeto de una manera feliz, y bien calculada para mantener, no solo el equilibrio entre las diversas ramas del gobierno, sino tambien la armonía en sus respectivas funciones. No se limitó á hacer una delegacion general de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial en cada uno de sus respectivos departamentos, sino que señaló detalladamente á cada uno sus facultades y obligaciones. Esto, que es indispensable para la paz y tranquilidad en cualquiera forma de gobierno, lo es mas especialmente en aquella en que el poder público solo tiene facultades determinadas, que le fueron concedidas para ciertos objetos de interés nacional, y que debe coexistir con los gobiernos de muchos Estados, que conservan el exclusivo derecho de arreglar sus asuntos locales.
En este capítulo nos ocuparemos del poder legislativo, y lo examinaremos bajo los artículos siguientes: 1.º Cámaras que constituyen el Congreso y modo de elegirlas. 2.º Facultades y prerogativas que tienen, reunidas y separadas; y 3.º modo de expedir las leyes y facultad del Presidente de la República de hacer observaciones á los proyectos de ley.
Segun la Constitucion, todas las facultades legislativas que ella concede se depositan en un Congreso, compuesto de un Senado y una Cámara de Representantes. (Art. 1.º, sec. 1.ª)
La division de la Legislatura en dos Cámaras distintas é independientes entre sí, se funda en principios tan óbvios de buena administracion, y la recomienda tanto la voz inequívoca de la experiencia, que ha merecido la aprobacion general del pueblo americano. Uno de los importantes fines de esa division en dos Cámaras que funcionan separadamente y con facultades coordinadas, es destruir los perniciosos efectos de una exaltacion del momento y evitar que se tomen medidas festinadas, inspiradas por las pasiones, los caprichos, las preocupaciones, las influencias personales y las intrigas de partido, que, como una dolorosa experiencia lo acredita, ejercen una influencia peligrosa y terrible en las asambleas unitarias. No es probable que la resolucion precipitada de una cámara llegue á sancionarse como ley, cuando ésta tiene que demorarse en su curso y sujetarse á la deliberacion celosa, y tal vez á la revision y censura de otro cuerpo rival instalado en un lugar distinto y que tiene mas facilidad para librarse de las preocupaciones y corregir los errores de aquella. Las legislaturas de Pennsylvania y Georgia tenian una sola Cámara al principio. Sus actos llevaban impresas de una manera tan clara la versatilidad y la pasion, que les concitaron el desprecio público, y mas tarde, cuando esos Estados reformaron sus constituciones, el pueblo estaba tan convencido de que era defectuosa su organizacion y tenia tan presentes los males que habia sufrido por esta causa, que en ambos Estados se instituyó el Senado. Pero en ninguna parte de la historia política del género humano encontramos lecciones tan instructivas sobre esta materia y pruebas tan irrefragables de las divisiones, instabilidad y desgracias que agobian á los Estados bajo el dominio de una sola asamblea, como en la de las Repúblicas italianas de la edad media, muchas de las cuales se levantaron con un esplendor efímero durante el intervalo que medió entre la caida de los imperios de Oriente y Occidente. Todas estaban mal constituidas con una sola asamblea sin contrapeso. Todas fueron desgraciadas y acabaron de una manera lamentable.[9]
En los primeros momentos de la revolucion francesa, á muchos escritores doctrinarios y políticos teóricos les halagaba la sencillez de una legislatura con una sola asamblea, y creian que una segunda Cámara era inútil y dispendiosa. Esto determinó al primer presidente Adams á escribir y publicar su notable obra titulada: "Defensa de las constituciones políticas de los Estados Unidos," en que de una manera muy erudita y hábil prueba la importancia y necesidad de que la Legislatura esté dividida en dos cámaras, y que los poderes públicos se depositen en varios departamentos. Recorrió la historia examinando la organizacion de todos los gobiernos mixtos y libres que han existido desde las épocas mas remotas, para deducir con mas seguridad y fuerza de argumentacion la gran verdad práctica, de que las asambleas unitarias, que no tienen restriccion ó contrapeso, y los gobiernos en que toda la suma del poder está reunida en un solo centro, segun la idea de M. Turgot, son formas fantásticas, violentas, intrigantes, corrompidas, que constituyen el dominio tiránico de las mayorías sobre las minorías, y que siempre han acabado su corta existencia degenerando en un despotismo desenfrenado.
La Asamblea Nacional de Francia adoptó la idea visionaria de una sola cámara en la constitucion que sancionó en 1791. La misma naturaleza de las cosas, decian los políticos exaltados é inexpertos de esa asamblea, se opone á la division del Cuerpo legislativo, pues como la Nacion representada es una sola, uno solo debe ser tambien el cuerpo representante. La voluntad de la Nacion es indivisible, y así debe ser tambien la voz que la dé á conocer. Si hubiera dos cámaras y cada una de ellas pudiera ejercer el veto sobre los actos de la otra, las dos frecuentemente se hallarian reducidas á una perfecta inaccion. Con semejante razonamiento, aquella asamblea, compuesta de mas de mil diputados, despues de un corto y tumultuoso debate, casi por unanimidad de votos desechó la proposicion de una cámara superior. Ese principio de gobierno, falso y vicioso, prevaleció algun tiempo entre los teoristas de ese país; y en el plan de gobierno publicado por la Convencion francesa en 1793 se conservó el pensamiento de una sola cámara. La instabilidad y violencia de las disposiciones que dictó esa Convencion llenaron de asombro y horror á la Europa durante algunos años, y dieron á conocer de la manera mas clara y sensible los extravíos á que puede llegar una cámara única y sin restricciones, investida con todos los poderes legislativos del Estado. Es muy creible que la Francia se hubiera precipitado á los excesos de la revolucion, aunque hubiera tenido mejor organizado su gobierno; pero si hubiese prevalecido el proyecto de M. Lally Tolendal, de establecer un Senado ó Cámara superior, compuesta de miembros elegidos de por vida, la constitucion habria tenido mas estabilidad, y probablemente habria servido mejor para conservar el órden y la tranquilidad en la Nacion. Al fin, el pueblo francés, aleccionado con sus propios sufrimientos, aprendió á escuchar á ese oráculo de la sabiduría, la experiencia de otros pueblos y de otros siglos que habia despreciado por tanto tiempo, dominada como lo estaba por la violencia de las pasiones. Ningun pueblo, decia M. Boissy d'Anglas en 1795, puede atestiguar al mundo con mas verdad y sinceridad que el francés, los peligros inherentes á una sola Cámara legislativa, y hasta qué grado puede ser extraviada por las facciones una asamblea que no tiene freno ni contrapeso. Debido á esto, en la siguiente Constitucion de 1795 se estableció una division en la legislatura, y se formó un consejo de ancianos para dar firmeza y moderacion al gobierno, y este principio de las dos Cámaras nunca fué abandonado despues.[10]
El Senado de los Estados Unidos se compone de dos senadores por cada Estado, (art. 1.º, sec. 3.ª) elegidos por sus legislaturas por el término de seis años, teniendo un voto cada senador. Si por renuncia ó cualquiera otra causa ocurre una vacante en el Senado durante el receso de la legislatura del Estado que representaba el senador que falta, el Ejecutivo del mismo puede hacer un nombramiento provisional mientras se vuelve á reunir la legislatura, que procederá entonces á cubrir la vacante. Actualmente el Senado se compone de sesenta miembros que representan á los treinta Estados de la Union.[11] En esta disposicion constitucional percibimos desde luego los vestigios de la antigua Confederacion. Los Estados tienen igual representacion é influencia en el Senado, sin consideracion á la desigualdad que pueda haber en ellos respecto á poblacion, elementos ó extension territorial. Semejante arreglo debe haber sido el resultado de ese espíritu de amistad y mútuas concesiones que hacia indispensable la condicion política que guardábamos cuando aquella se formó. Se fundaba en la idea de la soberanía de los Estados, y en la de que todas las comunidades independientes son iguales entre sí por el derecho de gentes y pueden á su arbitrio dictar sus propias condiciones antes de ligarse en un pacto social. Conforme al principio de la consolidacion de los Estados, esta organizacion habria sido inadmisible, porque todos los Estados se hubieran confundido en un gobierno único. Cuando se estaban discutiendo los artículos de Confederacion, se intentó conceder á los Estados una influencia y poder en el Congreso proporcionados á su censo y elementos; pero era tan popular entonces la idea de Estados separados é independientes, que la proposicion no tuvo éxito.
La eleccion de los senadores por las legislaturas es tambien un reconocimiento de la existencia separada é independiente de los Estados, y produce el resultado de que aquellas sean absolutamente indispensables para la marcha del gobierno nacional.[12] Hace algunos años se presentaron ciertas dificultades sobre la verdadera inteligencia de la Constitucion en este particular. A las legislaturas de los Estados toca la eleccion de los senadores y señalar el tiempo, lugar y manera de hacerla, pudiendo el Congreso general alterar las disposiciones que dieren, con excepcion de las que se refieren al lugar (art. 1.º, sec. 4.ª). En vista de que las legislaturas tienen la facultad de prescribir la manera en que debe hacerse la eleccion, en el Estado de New York, cuando sus dos Cámaras no pueden ponerse de acuerdo en una eleccion votando separadamente, se ha introducido la práctica de que se reunan para hacerla, prévio acuerdo de la legislatura á ese efecto. En este caso desaparece la importancia del Senado ante la superioridad numérica de los votos de la Asamblea de Representantes. Mas esta práctica se ha hecho ya demasiado expeditiva, y lleva demasiado tiempo de estar sancionada por la aquiescencia de los senadores electos de esta manera para que pueda interrumpirse; pero si se presentara la cuestion de nuevo, yo sostendria que la Constitucion, al disponer que las legislaturas hagan la eleccion, no quiso designar á los miembros de estas per capita, sino á las legislaturas en su verdadero sentido técnico, que es el de dos Cámaras que tienen una investidura y organizacion distintas, con la facultad constitucional ordinaria de ejercer cada una el veto sobre las disposiciones de la otra. Esta fué una interpretacion contemporánea á la cláusula de que nos ocupamos; y se sostuvo en las muy conocidas cartas que publicó el periódico The Federal Farmer (carta 12), en las que se analizó la Constitucion con un espíritu escudriñador y concienzudo.
Con el corto número y larga duracion de los senadores, se quiso que el Senado fuera una salvaguardia contra la influencia de los acalorados y apasionados arrebatos que suelen tener lugar aun en las sociedades mas cultas, y que acompañan á las deliberaciones de las asambleas populares. Bajo este punto de vista, un Senado dotado de firmeza é independencia, es considerado con justicia como el áncora de salvacion en las tempestades producidas por las facciones políticas. Por la falta de una corporacion tan estable perecieron las repúblicas de Atenas y Florencia al furor de las conmociones, mientras pudieron sobreponerse á ellas los senados de Esparta, Cartago y Roma. Segun la mente de la Constitucion, las cualidades características del Senado deben ser la prudencia y la estabilidad. Se presume legalmente que el Senado tendrá miras mas vastas acerca de la conveniencia pública, estará poseido de un sentimiento mas moderado y justo de la dignidad nacional, y cuidará mejor de que haya estabilidad en la administracion del gobierno que la otra Cámara. Verdad es que tambien en ésta las mas veces se encontrarán dichas cualidades; pero no se cuidó tanto de ellas en su organizacion constitucional, como en la del Senado, porque viniendo los representantes mas directamente del pueblo, y desempeñando su cometido por un tiempo mucho mas corto, se presumió que participarian con mas facilidad de las tendencias y de los caprichos que suelen dominar en determinadas épocas, y que habia mas riesgo de que adoptaran medidas festinadas y las cambiaran con mas ligereza. El cambio frecuente de la legislacion siempre acarrea males al pueblo. Debilita la fuerza y aumenta la complicacion de las leyes, perjudica el crédito y disminuye el valor de la propiedad. Este ha sido un defecto que generalmente han tenido las instituciones republicanas y un motivo de sérios temores é inquietudes para sus simpatizadores mas ilustrados.[13] Parece que es un mal inherente á las asambleas populares la manía de cambiar y multiplicar las leyes con cualquier motivo, y estar haciendo constantes ensayos en la legislacion. Para contrapesar por lo mismo esa propension peligrosa, mantener la debida confianza en el gobierno y asegurar su sostenimiento y dignidad, interior y exteriormente, fué necesario instituir otro cuerpo, que siendo tambien del pueblo y siendo igualmente responsable por su conducta, tuviera una base mas firme, y por su misma organizacion, estímulos para ser mas moderada en sus debates y mas tenaz en su propósito, como un freno á los excesos de la Cámara mas popular.[14]
Desde que se organizó el gobierno, el Senado para su renovacion se dividió en tres clases, cesando en su encargo de dos en dos años los senadores de cada clase sucesivamente, de manera que al fin de cada bienio se renueva una tercera parte de la Cámara; cuya rotacion se decidió al principio por la suerte. (Constitucion, art. 1.º, sec. 3.ª) Esta disposicion fué sacada de otras semejantes de las constituciones de los Estados, entre los que el de Virginia dió el primer ejemplo. Es una disposicion sábia, que tuvo por objeto infundir de nuevo la confianza pública y dar nuevo vigor al Senado cada dos años, conservando en él á la vez un número considerable de personas que ya conocen los principios de la política general y las formas y el giro de los negocios de la Cámara. El vicepresidente de los Estados Unidos es presidente del Senado; pero no tiene voto sino para decidir en caso de empate. Parece mejor fundada la opinion de que en virtud de su oficio el presidente del Senado tiene autoridad para hacer guardar el órden, sin necesidad de que la Cámara le haga ninguna delegacion especial de facultades; pero por ciertos escrúpulos que se suscitaron sobre el particular en 1828, el Senado estableció la regla de que su presidente decida sin discusion las cuestiones de órden, sujetándose al voto del Senado en caso de reclamacion.[15]
La magnitud y lo delicado del encargo que se confia al Senado, punto de que nos ocuparemos mas adelante, es la razon porque la Constitucion, (art. 1.º, sec. 3.ª) no solo exige que los senadores sean electos por seis años, sino además que tengan treinta años de edad y nueve de ser ciudadanos de los Estados Unidos, debiendo ser al tiempo de su eleccion vecinos del Estado que los elige. Esa era tambien la edad que debian tener los senadores entre los romanos, aunque no fijaban ninguna para los empleados del ejecutivo. Ne ætas quidem distinguebatur quin prima juventa consulatum ac dictaturas inirent.[16] Además; en un país que en su orígen fué colonizado por los habitantes de varias partes de Europa, y que ha estado dispuesto á seguir la política mas liberal para con el resto del género humano, se creyó que los inmigrados deberian ser elegibles al cargo de senador cuando despues de haber adquirido la ciudadanía hubiera trascurrido el tiempo que pareció suficiente para crear en ellos el sentimiento de adhesion á nuestro sistema de gobierno, y proporcionarles el conocimiento de sus principios. La política inglesa no es tan liberal, pues en Inglaterra ningun extranjero puede ser miembro del Parlamento. Esta inhabilidad fué establecida por el Act of settlement, 12, William, III, c. 2, y no se puede presentar un proyecto de naturalizacion á ninguna de las Cámaras, que no contenga la cláusula relativa á esa restriccion.
La Cámara de Representantes se compone de miembros elegidos cada dos años por los ciudadanos de los diversos Estados, que tienen los requisitos legales para elegir los miembros de la Cámara mas numerosa del Estado á que pertenecen. La legislatura de cada Estado prescribe el tiempo, lugar y manera de hacer las elecciones; pero el Congreso, siempre que lo juzgue conveniente, puede alterar esas disposiciones por medio de una ley. (Art. 1.º, sec. 4.ª) Nadie puede ser representante antes de haber llegado á la edad de veinticinco años cumplidos, haber sido ciudadano de los Estados Unidos por siete años, y ser vecino del Estado en que hubiere sido electo al tiempo de su eleccion.[17]
Estas son generalmente las cualidades que deben tener los electores de la Asamblea ó Cámara mas numerosa de las legislaturas de los diversos Estados: ser de veintiun años de edad, hombres libres y vecinos del Estado en que votan. En algunos se requiere que sean propietarios, y en los mas que sean ciudadanos libres y blancos.[18] En la mayor parte de los Estados las leyes relativas son tan ámplias que comprenden casi á todas las personas que tienen discernimiento, se interesan en la prosperidad del gobierno y puedan soportar las obligaciones ó cargas que el mismo impone. Por consiguiente, se puede decir sin faltar á la verdad, que la Cámara de diputados representa á la totalidad del cuerpo político del pueblo americano. En las Constituciones de algunos Estados se prescribe que los electos tengan las mismas ó mayores cualidades que los electores en cuanto á propiedad, y en otros, que otorguen un juramento religioso. Pero la Constitucion de los Estados Unidos no exige pruebas sobre que los representantes tengan propiedad, ni declaracion alguna sobre creencia religiosa. Solo requiere que el electo sea ciudadano, tenga la competente edad y no esté sujeto á una influencia ó dependencia inconveniente, sirviendo un empleo del gobierno de los Estados Unidos. (Art. 1.º, sec. 6.ª)
El término del encargo de representante del pueblo no debe ser tan corto que no le permita instruirse suficientemente en los negocios públicos, ni tan largo que por esta razon olvide la naturaleza transitoria de su comision, y que en el desempeño de ella está sujeto á la aprobacion de sus comitentes. Además, debe tenerse presente como una verdad íntimamente enlazada con el buen nombre y eficacia del sistema representativo, que la mucha frecuencia de las elecciones tiende á desprestigiarlas, á que el pueblo vea con indiferencia el ejercicio de sus derechos, y á fomentar el espíritu de inquietud, instabilidad y faccion. Mientras que cuando son muy largos los intervalos que median entre las elecciones, éstas producen demasiada exaltacion en los ánimos, y por consiguiente demasiada rivalidad y conflicto de intereses para que pueda conservarse sin alteracion la tranquilidad pública. La Constitucion ciertamente no se desvió hácia este último extremo, al disponer que las elecciones se verifiquen cada dos años. Escogió un medio que atendidas la situacion y extension del país, probablemente tiene tantas ventajas é inconvenientes como cualquiera otro término que se hubiera podido adoptar.
Segun la Constitucion, el número de representantes que deben ser elegidos por el pueblo de los Estados, será proporcionado al censo de éstos, que para este efecto se computa agregando al número total de personas libres, tres quintos de todas las demás personas. Entre las personas libres se incluyen las que están obligadas á prestar sus servicios por cierto número de años, y se excluyen los indios que no pagan contribuciones. La misma Constitucion dispone además (art. 1.º, sec. 2.ª) que el número de representantes no exceda de uno por cada treinta mil habitantes; pero cada Estado tiene derecho á tener uno por lo menos. El censo de los habitantes de los Estados Unidos debe formarse cada diez años, y el número de representantes que deba elegirse será proporcional al aumento relativo de la poblacion de los Estados. (Art. 1.º, sec. 2.ª) Al principio, el número que fijó la Constitucion mientras se formaba el censo, fué el de sesenta y cinco representantes. La proporcion que se formó segun los datos que arrojaba el cuarto censo, en virtud del decreto del Congreso de 7 de Marzo de 1822, fué el de un representante por cada cuarenta mil personas en cada Estado, lo que hacia subir el número total de representantes á doscientos trece. Bajo el quinto censo que se formó en 1831, y segun el que la poblacion de los Estados Unidos era de doce millones, ochocientos cincuenta y seis mil habitantes, la proporcion se fijó en un representante por cada cuarenta y siete mil setecientas personas, lo que dió un resultado de doscientos cuarenta representantes.[19] La regla de proporcion de los representantes de los distintos Estados, segun el número de habitantes, en su aplicacion ha presentado grandes dificultades en la práctica, porque el censo de cada Estado no guarda, ni jamás podrá guardar una proporcion tan exacta con el total de la poblacion, que pueda adoptarse un divisor comun que no deje fraccion en algun Estado. Al fin de cada decenio en que se ha tenido necesidad de fijar la proporcion, se ha presentado y agitado esa embarazosa cuestion. Como es imposible que haya una perfecta igualdad, ha prevalecido el principio de aproximacion, distribuyendo la proporcion entre los varios Estados segun su censo, hasta donde sea posible. Esto se consigue concediendo á cada Estado un representante por cada fraccion del número de sus habitantes que exceda de la mitad del número fijado, despreciando las fracciones que no lleguen á esa mitad.[20]
Contra la regla de proporcion establecida por la Constitucion, se puede hacer el argumento de que para fijar el número de representantes de los Estados del Sur, se computan las tres quintas partes de los esclavos. Pero esta disposicion fué el resultado de la necesidad, y debió su orígen á que de hecho existia la esclavitud doméstica en una parte de nuestro territorio. El mal ha tenido una existencia demasiado larga, está demasiado extendido y arraigado para que se pueda extirpar violentamente, y aun para que se discuta, si no es con mucha cordura y discrecion. Pero la misma regla de proporcion de los representantes se hace extensiva á la de las contribuciones directas: de manera que si bien es cierto que en los Estados del Sur los esclavos dan un aumento en su representacion, tambien lo es que en el sistema aumentan la medida de las contribuciones.
La Cámara de representantes es bastante numerosa tal como hoy existe. Si en lo sucesivo no se amplía la proporcion cada vez que lo vaya requiriendo la necesidad, con el tiempo podrá llegar á ser un cuerpo demasiado numeroso y difícil de sujetarse á disciplina para sus deliberaciones y debates. En esa Cámara debe haber el suficiente conocimiento de los intereses locales de todas las partes que forman la Union, y reunirse el número de representantes que baste para darlos á conocer, discutirlos y crear simpatías en favor de las necesidades y deseos del pueblo. Una vez conseguidos estos objetos, no se amplía la deliberacion ni se aumenta la seguridad pública con aumentar la representacion. Siempre se ha observado que los cuerpos muy numerosos, aunque hayan sido elegidos con el mayor tino, se dejan guiar demasiado por las pasiones y se impacientan con una larga deliberacion.
Creemos que los Estados Unidos con los progresos que han hecho en el ejercicio del derecho de representacion, pueden reclamar la preeminencia sobre todos los demás gobiernos antiguos y modernos. Nuestras elecciones se verifican en períodos fijos, establecidos por la ley. El pueblo generalmente vota por escrutinio secreto en pequeños distritos, y presiden las elecciones empleados públicos que reciben los sufragios y mantienen el órden y la legalidad.[21] Aunque la competencia entre los candidatos suele ser acalorada y excitarse mucho el celo de los partidos rivales, las elecciones se verifican en todas partes con tranquilidad. La legislatura de cada Estado fija el tiempo, lugar y manera en que deben hacerse las elecciones, con sujecion sin embargo, á las disposiciones que dicte el Congreso federal, á quien se le concedió la facultad de intervenir en el particular, para su propia conservacion, presumiéndose que solo la ejercerá cuando algun Estado rehusare ó dejare de prescribir las medidas convenientes al efecto. Como ya hemos dicho antes tienen derecho á votar todas las personas que tengan la suficiente aptitud por razon de su edad y la capacidad de manejarse por sí mismas. Los antiguos griegos y romanos no solo tenian nociones muy imperfectas acerca de la importancia de la representacion, sino que sus asambleas populares eran tan numerosas, ejercian facultades tan ámplias y estaban tan expuestas al desórden, que por esta razon era una medida de precaucion entre ellos el ser parcos en conceder los derechos de ciudadanos libres.
En Atenas no llegaba á la décima parte del pueblo la que tenia el privilegio de votar en las asambleas populares, y las nueve décimas partes de los habitantes de toda la Grecia eran esclavos.[22] En Esparta se habia fijado en diez mil personas el número de las que podian votar. En Roma, el derecho de votar durante muchos siglos estuvo limitado á los Pomæria de la ciudad,[23] y así continuó, produciendo resultados indiferentes, hasta despues de la guerra social en que se extendió á todos los habitantes de la Italia que vivian al Sur del Rubicon y del Arno. Como no se exigia ninguna prueba de tener propiedades, ni capacidad personal, y como el pueblo se reunia en grandes masas dentro de los muros de Roma, no solo para votar sino tambien para legislar, esta grande innovacion produjo la mayor anarquía y desmoralizacion, y se ha considerado con justicia como una de las causas que festinaron la caida de esa república.[24]
La Inglaterra, como la generalidad de los países feudales de Europa, gozaba antiguamente de los beneficios de una representacion popular, y los Knights, citizens y burgesses representaban á los labradores, comerciantes y fabricantes que constituian las diferentes órdenes ó clases del pueblo de que se componia la nacion.[25] Pero las alteraciones que el tiempo y el comercio fueron introduciendo, despoblando los antiguos boroughs y formando nuevas ciudades y grandes establecimientos manufactureros que carecian de una representacion directa en el Parlamento, fueron cambiando insensiblemente la organizacion de la Cámara de los Comunes, y la convirtieron, en teoría por lo ménos, en un órgano muy inadecuado é imperfecto de la voluntad nacional. Hace muchos años el Arcediano Paley (Moral Philosophy, pág. 369 ed. 1786) decia que cerca de la mitad de los miembros de la Cámara de los Comunes era elegida por el pueblo, y la otra mitad adquiria el cargo por compras ó por el nombramiento de los dueños absolutos de grandes propiedades. En Inglaterra era tan excesivamente desigual el voto popular en las elecciones, que ménos de siete mil electores elegian casi la mitad de los miembros de la Cámara de los Comunes.[26] Pero á pesar de la organizacion tan defectuosa que tiene esa Cámara, si se sujeta á la prueba de la exactitud aritmética de nuestros modelos políticos, sin embargo, en toda la historia de Inglaterra se reconoce el vigor del principio popular. Mientras que en el continente de Europa la degeneracion del sistema feudal, la influencia de la gerarquía papal, las máximas políticas del derecho imperial ó civil, y la fuerza de los ejércitos permanentes extinguieron la libertad atrevida é irregular de los gobiernos góticos, y abolieron la representacion del pueblo, en Inglaterra la Cámara de los Comunes fué el asilo de la libertad europea, y conservó su dignidad contra toda la violencia de los príncipes de la casa de Plantagenet, la altiva raza de los Tudores y el despotismo incesante de la casa de Stuart. Cuando consideramos el plan admirable de su administracion judicial, y esas dos grandes salvaguardias de la libertad civil, el juicio por jurados y la libertad de la prensa, no debemos admirarnos de que en la nacion que disfrutaba de esos beneficios inapreciables hubiera mas seguridad para las personas y las propiedades, que jamás la hubo en Atenas ó Esparta, Cartago ó Roma, ni en ninguna de las repúblicas de Italia durante el período de la edad media.