La concesión del derecho de ciudadanía á las provincias no suprimió el privilegio peculiar de las colonias, pues que éstas se diferenciaban de los municipios romanos, y en general de las ciudades provinciales, por su cualidad de partes integrantes del Estado Romano, con las consecuencias indicadas en cuanto á la condición del suelo[333].
La potestad que los Gobernadores ejercían en la provincia cuyo gobierno se les encomendaba, en los primeros tiempos, era la misma de que gozaba el Magistrado en tiempo de guerra. De aquí que tuviera las facultades más amplias en lo militar, y que las hicieran valer cuando lo exigía la conducta de los provinciales. Estaban sometidos á su imperio, tanto el ejército que llevaba consigo, y que en caso de necesidad podía reclutar en la misma provincia, como los ciudadanos romanos establecidos en ella ó que accidentalmente se dedicaban al comercio, y la gran masa de los peregrinos en los diversos grados de su posición jurídica. Tenía respecto á todos ellos poder de vida y muerte, el cual no podía ejercitar, sin embargo, arbitrariamente, sino sujetándose á las formas y procedimientos determinados por el derecho. En el orden civil eran las mismas sus atribuciones que las del Pretor peregrino, con la obligación de tener en cuenta, junto con los principios de la equidad, las legislaciones locales, y de basar por lo mismo sus edictos sobre el derecho de gentes, determinado por estas consideraciones[335]. En el orden administrativo, sus facultades, por lo demás discrecionales, estaban limitadas por los derechos que habían sido reconocidos ú otorgados en la ley fundamental de la provincia á las diversas partes de su circunscripción administrativa.
El ejercicio de la jurisdicción comenzaba en el momento mismo en que el Pretor penetraba en su provincia, y duraba hasta el sorteo del que había de sucederle; y el plazo para salir de la provincia, una vez terminado el cargo, lo fijó Sila en treinta días. Cuando, al distribuir nuevamente las provincias, no se designaba otro Pretor para alguna de ellas, se ampliaba el Imperio del existente por virtud de la prorrogación. El Pretor debía salir de Roma inmediatamente después del sorteo, y esto era lo ordinario; pero podía detenerse algún tiempo á causa de otras tareas oficiales. El imperio terminaba antes de Sila al abandonar el Pretor su provincia; pero, por una ley del célebre dictador, su duración se contaba hasta traspasar los límites ó muros de la ciudad de Roma.
Los gobernadores eran la sola autoridad competente para fallar los asuntos civiles, así de los habitantes de las provincias, como de los ciudadanos romanos establecidos en ellas. Para instruir y sentenciar las causas criminales, se asesoraba el Pretor de un cuerpo consultivo formado por los ciudadanos romanos más calificados establecidos en la provincia, el cual celebraba reuniones periódicas (conventus) en determinadas ciudades. Los asuntos civiles no los juzgaba habitualmente el Pretor, sino jueces designados por él, los cuales, después de iniciar el proceso ante el gobernador, fallaban el asunto. El Pretor no solía reservarse sino los negocios de mayor importancia. Si la persona contra quien se intentaba la acción era ciudadano romano, los jueces nombrados por el gobernador para entender en el pleito habían de tener también aquella cualidad. Cuando se trataba de pleitos entre personas que no gozaban del derecho de ciudadanía, no se exigía generalmente este requisito á los jueces que habían de fallarlo por delegación del Pretor; bien que en este punto no había ninguna regla fija y absoluta, y todo dependía de la organización especial de cada provincia y de los edictos de los respectivos gobernadores.
Los gobernadores de provincia delegaban á veces en sus legados parte de las atribuciones propias de su cargo. Tenían además un séquito numeroso de oficiales subalternos y personas de su confianza, á que se daba el nombre de cohorte pretoria (cohors praetoria).
Cuando se asignaban á los cónsules provincias situadas fuera de Italia, ponían éstos al frente de cada una de ellas á un Pretor ó lugarteniente suyo; fuera de los casos en que una provincia se consideraba como teatro de guerra, y se encomendaba á los cónsules la tarea de dirigir en ella las operaciones militares. Esto se hacía, estableciendo que, en vez del Pretor, fueran uno ó los dos cónsules á gobernar la provincia en cuestión, ó encomendando al cónsul temporalmente el mando supremo, sin perjuicio de continuar el Pretor. Cuando sucedía lo primero, dirigía la administración provincial un funcionario que se agregaba al cónsul como auxiliar ó delegado[336]. Si perseveraba el Pretor provincial la posición del cónsul con respecto á él, era como en Roma. Así, en las esferas de la administración peculiares del Pretor no podía intervenir el Cónsul, y allí donde concurrían las atribuciones de ambos se procedía según las reglas del mayor imperio. Para que pudieran los cónsules ir á las provincias, lo cual sólo sucedía en casos extraordinarios, se necesitaba al principio la aprobación del Senado.
Sila estableció que, á no ser por excepción, los Cónsules y Pretores desempeñasen su cargo en Roma el año completo, y sólo después de terminado fuesen á las provincias como procónsules y propretores; lo cual solo se hacía antes si era mayor el número de las provincias que el de los magistrados ordinarios disponibles. Pompeyo estableció en el año 52, que no pudieran ir los Cónsules y Pretores á las provincias sino después de cinco años de haber desempeñado su cargo en Roma. Hacia los últimos tiempos de la República, la legislación popular intervino en la provisión de los gobiernos provinciales. En el año 49 se restauró la facultad de los Cónsules de intervenir en todas las provincias cuando lo juzgasen necesario.
Las depredaciones y rapacidad insaciable de la mayoría de los gobernadores, atentos de ordinario únicamente á reparar sus quebrantadas fortunas, esquilmando y desangrando á los habitantes de las provincias, dió margen, en España como en otras partes, á quejas y reclamaciones ante el Senado, casi siempre estériles é infecundas. Así los Españoles de ambas provincias acudieron en el año 171 por medio de Legados al Senado romano, denunciando la codicia y la tiranía de los gobernadores, y pidiendo que se les indemnizase de los perjuicios y exacciones sufridas, mas no pudieron conseguir la reparación que deseaban»[337].
Para el desempeño de determinados encargos ó funciones especiales, solía nombrarse ó designarse funcionarios especiales con nombre de Prefectos, cuya denominación tenía en el Derecho público romano el sentido ó significación técnica de representante, sin atribuciones propias, de otra autoridad que le delega alguna ó algunas de las suyas para que las ejerza en su nombre y representación[338]. En las provincias, y especialmente en algunas ciudades, se encuentran además otros funcionarios nombrados por los gobernadores para desempeñar diversas comisiones. En los últimos tiempos de la República los Legados que habían de auxiliar á los Gobernadores de las provincias en el desempeño de su cargo eran designados por estos últimos, y no nombrados por el Senado como en la época anterior.
Estrabón da á conocer en el siguiente interesantísimo pasaje[339] la organización de las provincias españolas, bajo el aspecto de que tratamos, en los primeros tiempos del Imperio:
«En virtud de la división de provincias hecha recientemente entre el pueblo y el Senado de una parte, y el Príncipe por otra, la Bética se halla atribuída al Pueblo, y se envía para administrar la nueva provincia, cuyo límite oriental pasa por las cercanías de Castulo, un Pretor, asistido de un Cuestor y un Legado. Pero el resto de la Iberia pertenece á César, que envía para que lo representen en ella dos Legados, uno pretorio y otro consular: el pretorio, asistido á su vez de otro Legado, administra justicia á los Lusitanos, es decir, á las poblaciones comprendidas entre la frontera de la Bética y el curso del Duero hasta su desembocadura; pues toda esta parte de la Iberia, inclusa Emerita Augusta, recibe el nombre especial de Lusitania. Todo lo que hay fuera de la Lusitania (ó sea la mayor parte de la Iberia), está bajo el mando del Legado consular, que dispone de fuerzas considerables, pues tiene bajo sus órdenes cerca de tres legiones y hasta tres Legados. Uno de estos últimos, á la cabeza de dos legiones, vigila toda la comarca situada más allá del Duero en la dirección del Norte, es decir, la Lusitania de los antiguos, llamada hoy la Galaica, con las montañas que habitan los Astures y los Cántabros. El territorio de los Astures es atravesado por el río Melsas; un poco más lejos está la ciudad de Noega; después, muy cerca de ella, se abre un estuario, formado por el Océano, que separa ambos pueblos. Toda la sucesión de la cadena hasta el monte Pirineo está bajo la custodia especial del segundo Legado y de la otra legión. En cuanto al tercer Legado vigila el interior del país, y contiene con su sola presencia á los togati, ó sea á las poblaciones pacificadas, las cuales parecen, en efecto, haber tomado, con la toga romana, la dulzura de costumbres, y aun el carácter y el genio de los Italianos. Me refiero á la Celtiberia y las dos orillas del Ebro hasta el litoral. Finalmente, el Legado consular reside durante el invierno en la parte marítima de la Península, en Cartago sobre todo y en Tarragona, doble Sede de su Tribunal; luego, cuando llega el verano, parte para su viaje de inspección, durante el cual corrige á su paso, á medida que le son conocidos, todos los abusos que es urgente reformar. Hay además en la provincia Procuradores de César, elegidos siempre entre los caballeros, y encargados de distribuir á las tropas el dinero necesario para su mantenimiento»[340].
Los Gobernadores de las provincias senatoriales se denominaban Procónsules[341]; su elección se hacía, como en lo antiguo, por suerte, entre los miembros del Orden consular ó pretorio; su cargo siguió siendo anual, y tenían como auxiliares en el ejercicio de sus funciones á uno ó varios Legados, cuyo nombramiento era atribución del Senado. La administración financiera continuó á cargo de los Cuestores como en el período anterior, si bien en todas las provincias senatoriales había Procuratores, encargados de representar y administrar los intereses del Emperador. Las provincias imperiales estaban gobernadas por Legados del Emperador, legati Augusti, pertenecientes por lo general al Orden consular ó al pretorio. La duración de su cargo dependía exclusivamente de la voluntad del Emperador, por el cual eran elegidos. Auxiliábanles á su vez en el desempeño del cargo uno ó varios Legados, nombrados también por el Emperador. La administración financiera de las provincias imperiales, estaba encomendada á un funcionario especial que llevaba el nombre de Procurator. El Gobierno de las provincias menos importantes era ejercido á veces por un Procurador, investido de las atribuciones necesarias. Había otras como el Egipto que tenían una organización especial, gobernado por un Prefecto perteneciente al orden ecuestre, y á veces liberto del Emperador, el cual tenía bajo sus órdenes un juridicus y un rationalis, encargados respectivamente de dirigir la administración de justicia y la administración financiera. Posteriormente se solía designar á todos los Gobernadores de las provincias, bien fuesen éstas imperiales ó senatoriales, con el nombre de praesides.
Las atribuciones de los Gobernadores de las provincias, ya fuesen éstas imperiales ó senatoriales, eran casi idénticas. Eran muy contados los asuntos que los Gobernadores podían resolver por sí solos, debiendo conformarse en todo á las instrucciones especiales que cada uno de ellos recibía del Emperador. Para el despacho de los asuntos de su competencia, solían asesorarse de funcionarios especiales llamados assessores. Estaba prohibido á los Gobernadores reclutar tropas, y gravar por su sola iniciativa con nuevos impuestos á las provincias que gobernaban. Podían ser acusados ante el Senado por los abusos cometidos en el desempeño de su cargo, y era lícito apelar de sus sentencias al Emperador. Los Legados augustales que, en nombre y por delegación del Emperador gobernaban las provincias imperiales, no tenían la consideración de verdaderos Magistrados, con jurisdicción ó autoridad propia, sino únicamente la de representantes ó delegados del Príncipe, á quien debían su nombramiento.
A contar desde Diocleciano, cada diócesis comprendía cierto número de provincias, gobernadas por un Magistrado, á quien se designaba genéricamente con el nombre de Rector ó Praeses; y el cual, no sólo era el Jefe de la administración civil, sino que, en el orden judicial, conocía de todos los negocios civiles y criminales de su territorio. Los nombres de Proconsules, Praesides, Consulares y Correctores, no indican diferencia de atribuciones, sino tan sólo el grado de cada uno de ellos en la jerarquía social[342].
Las Asambleas provinciales que hallamos organizadas en todas las provincias romanas bajo el Imperio, ofrecen gran interés, como primer ensayo de Asambleas representativas.
Tenían por objeto la celebración de fiestas comunes, á que sirvió de centro el culto del Emperador; «pues los déspotas romanos, á semejanza de los Tolomeos de Egipto, pretendieron dar por este medio una base legítima á la Monarquía, basada en la usurpación, contribuyendo también á hacer que se considerase al Monarca como autorizado para exigir de sus súbditos incondicional obediencia.»
En tiempo de Augusto se fundió este culto en el de Roma, y después de la muerte de aquél y de su apoteosis, se transformó en una especie de adoración de la casa imperial, y se construyeron templos de los Augustos en todas las ciudades importantes, castigándose con severas penas el abandono y la infracción de las ceremonias y prácticas establecidas.
Para celebrar las fiestas comunes de la provincia se reunía la Asamblea junto al santuario del Emperador, existente en la capital de la provincia, ó turnaba entre las varias ciudades donde había templos consagrados á aquél ó que contribuían al sostenimiento del culto y de las fiestas tomando parte en ellas y sufragando los gastos que ocasionaban. Este culto empezó en la España Tarraconense en el siglo I, después de Jesucristo. La dirección de las fiestas provinciales correspondía al Sumo Sacerdote, Sacerdos provinciae, cuyo título variaba en algunas de ellas[344]. Elegíase de entre las personas de mayor viso y fortuna que habían desempeñado ya en su ciudad cargos municipales ó alcanzado el honor de caballeros romanos[345].
Las atribuciones de las Asambleas provinciales eran: custodiar y administrar las sumas recaudadas en la provincia para la conservación del templo y los gastos de culto, así como las procedentes de donativos y legados para las fiestas religiosas. Auxiliábanla en esta tarea varios empleados subalternos. Presidía las Asambleas provinciales y los juegos que debía dar á su costa, y ejerció, por lo menos en los últimos tiempos, especialmente en el siglo IV, una potestad disciplinaria sobre todos los sacerdotes de la provincia el Sumo Sacerdote. El cargo era anual y susceptible de reelección; y los que lo habían desempeñado constituían en cada provincia una especie de orden ó clase especial, cuyos miembros gozaban de inmunidad personal, y eran enviados frecuentemente con embajadas al Emperador. Las Asambleas se reunían todos los años, y formaban parte de ellas los diputados de todas las ciudades de la provincia, los cuales no sólo tomaban parte en las fiestas, ocupando en ellas sitio de honor, sino que constituían, reuniéndose inmediatamente después de celebradas, el Concilium provinciae. Este procedía: á examinar las cuentas del año anterior, es decir, los ingresos y gastos del Erario ó Arca del culto provincial; formar el presupuesto necesario para la conservación del templo para el año siguiente; hacer el inventario de los esclavos y libertos del mismo; fijar las cantidades con que debía contribuir cada ciudad en el año próximo, y adoptar otras varias resoluciones, como la erección de estatuas y otros monumentos, y la elección del sacerdote provincial para el año próximo. Acostumbraba además á dar un voto de gracias ó promover una acusación contra el gobernador, que cesaba en el cargo, y á enviar legaciones al Senado ó al Emperador, sin necesidad del permiso del gobernador de la provincia, que era necesario para las de las ciudades y particulares. La respuesta del Emperador venía dirigida á la Asamblea.
Cuando la administración de las provincias, al principio del Imperio, se mejoró notablemente respecto del tiempo de la República, no sólo Augusto, sino también Tiberio, entre los medios que emplearon para aliviar la condición de los provinciales y poner coto á los abusos y exacciones de los gobernadores, fué uno de los más eficaces la facultad concedida á las Asambleas populares de incoar un procedimiento regular y rápida contra los gobernadores de provincia.
En el período posterior á Constantino, á las Asambleas de las provincias que se reunían anualmente para celebrar fiestas y tratar en común los asuntos de la provincia, se les reconoció repetidas veces el derecho de dirigirse al Emperador en asuntos relativos á los impuestos, y para toda clase de quejas, prohibiéndose á los gobernadores impedirles ó dificultarles de alguna manera este recurso. No es posible desconocer la gran importancia de las Asambleas provinciales como centros de inspección y fiscalización de los actos de los gobernadores.
Que aun antes de esta época dichas Asambleas desplegaron gran actividad, se infiere de las noticias que tenemos de distintas provincias, de las cuales sólo toca mencionar aquí las relativas á las provincias españolas. «La España Tarraconense tuvo su Concilium provinciae Hispaniae citerioris y su Sacerdocium provinciae, ó sea un Sacerdote ó Flamen para el culto del Emperador, cuya mujer, flamínica, funcionaba como sacerdotisa de las mujeres de la familia imperial. La Bética envió bajo el reinado de Tiberio una embajada al Senado romano, y acusó en tiempo de Trajano á su procónsul Cecilio Clásico. El Concilium provinciae de la Bética, que se reunía todos los años en Córdoba, y á quien Adriano dirigió un rescripto, elegía anualmente un Flamen Augustalis, el cual, terminado su cargo, se llamaba Flaminalis. Lusitania tenía al frente de este culto un Flamen del divino Augusto, cuya mujer se llamaba Flamínica, de la misma provincia»[346].
En cada ciudad los habitantes estaban divididos en tres clases, ciudadanos (cives), íncolas ó domiciliados (incolae) y transeuntes (hospites y adventores)[348]. Pertenecían á la primera, así los hijos naturales y adoptivos de los ciudadanos, como los que habían obtenido el derecho de ciudadanía por acuerdo del Consejo municipal, (cives adlecti) y los esclavos manumitidos por ciudadanos. Eran íncolas los que, sin ser naturales de una población, tenían en ella su domicilio habitual, conservando el derecho de ciudadanía en su pueblo natal. Diferenciábanse de ellos los transeuntes en que la residencia de estos últimos no era habitual, sino accidental y transitoria.
Ciudadanos é íncolas estaban igualmente obligados á sufragar las cargas municipales (onera) durante la República; pero sólo los primeros podían ejercer las magistraturas (honores). Andando el tiempo, y singularmente desde la época en que estos cargos fueron ya más bien onerosos que honoríficos, los íncolas fueron admitidos también á su desempeño. Mas no por esto se desligaban del vínculo que los unía con su ciudad natal, antes bien se consideraban como miembros de ambas ciudades, estaban sujetos á la jurisdicción de las dos y obligados á soportar en ambas las cargas municipales. Cuando se incorporaban á una colonia ó municipio los habitantes de ciudades ó territorios no romanos, ingresaban en el nuevo distrito municipal con la categoría de íncolas.
Las cargas que pesaban sobre los habitantes de cada municipio se dividían, por razón de su naturaleza, en personales y patrimoniales, y variaban según los lugares, los tiempos y las circunstancias. Su repartición la hacía el Consejo municipal (curia) respectivo, y los que se creían perjudicados podían acudir en queja al gobernador de la provincia. Entre las cargas personales se contaban; la obligación de defender á la ciudad contra sus enemigos, y ciertas prestaciones ordinarias y extraordinarias, exigidas unas por el Estado, como la de proporcionar bagajes para el material de guerra y el contribuir á los gastos que ocasionaba el correo; y destinadas las otras á sufragar los gastos del municipio, como el envío de comisionados (legati) á Roma, los acopios de trigo, la conservación de los acueductos, baños y edificios públicos, la cobranza de los ingresos municipales y el sueldo de los jurados. Las principales cargas patrimoniales eran el alojamiento de los magistrados transeuntes y el de los soldados, el proporcionar caballos para la posta, y, sobre todo, el pago de la contribución que el municipio debía ingresar en el Erario público, de cuyo importe respondían con su fortuna, no sólo los exactores ó recaudadores, sino también los propietarios más acaudalados.
El conjunto de los habitantes de cada ciudad, así ciudadanos como íncolas, constituía el populus; el cual para el ejercicio de los derechos políticos se dividía en tribus ó en curias. La primera de estas divisiones, que parece haber sido privativa de las colonias romanas hasta el tiempo de Augusto, se encuentra en la colonia Genetiva Julia (Osuna), fundada por César, y en alguna de las creadas por Augusto[349]. En las colonias latinas y en los municipios era general la división en curias todavía en el siglo primero de nuestra Era, y aun posteriormente[350]. La división en centurias del municipio Arvense de la Bética, más bien que como institución romana, ha de tenerse como resto de la organización indígena.
Las Asambleas populares existentes en todos los municipios romanos, se denominaban, según la división que les servía de base, comitia tributa, como en Osuna, ó comitia curiata, como en Málaga[351]. Durante la República es indudable que las Asambleas populares de los municipios se reunieron, así para la elección de Magistrados como para legislar y tomar todo linaje de acuerdos interesantes al común. Bajo el Imperio, especialmente en tiempo de los jurisconsultos clásicos, la elección de los magistrados no se hacía por el pueblo, sino por la Curia ó Senado municipal, y no se elegían como antes de entre el pueblo, sino de entre los decuriones. Aunque se había creído hasta hace poco que esta transformación debió de coincidir con la reforma que Tácito atribuye á Tiberio, del cual afirma que confirió al Senado romano las facultades que antes competían á los comicios en materia de elecciones, es indudable que, hasta fines del siglo primero, la elección de los funcionarios municipales correspondió al pueblo sin ninguna limitación, y que, por tanto, la reforma de Tiberio no se extendió á los municipios.
La presidencia de los comicios electorales, ó sea de las reuniones del pueblo para la elección de los magistrados y sacerdotes municipales, correspondía al más antiguo de los magistrados municipales[352]. Los que aspiraban al ejercicio de los cargos vacantes, debían presentar su candidatura con cierta anticipación á la fecha de la celebración de los comicios. Si tenían las condiciones legales, el duumviro presidente de los comicios hacía anunciar los nombres, por medio de carteles, en los sitios públicos. Si no había tantos candidatos como cargos por proveer, el presidente designaba los que faltasen, quienes á su vez podían proponer otros que gozaban de esta misma facultad; pero los designados por éstos no podían excusarse de aceptar su candidatura. Anunciábanse al público los nombres de los candidatos, y no era lícito á los que obtenían los sufragios del pueblo para el ejercicio de algún cargo rehusarle en manera alguna[353].
Llegado el día de la elección, se procedía separadamente á la votación de los diversos funcionarios municipales, ó sea á la de los duumviros, ediles y cuestores. Votábase por curias, y en ellas emitían su sufragio, no sólo los ciudadanos, sino también los íncolas, que antes de empezar la votación eran sorteados en una curia para emitir su voto. Después de esto el presidente invitaba á votar á todas las curias. Cada una de ellas tenía su lugar destinado al efecto, ó su colegio, como hoy diríamos. Los electores depositaban su papeleta ó tablilla, con el nombre del candidato que preferían, en la cista ó urna electoral, vigilada por tres ciudadanos pertenecientes á otra curia diferente de aquella en que se hacía la votación, y cuyo oficio era velar por la legalidad de la elección (quaestores). Había también recontadores de votos ó escrutadores (diribitores). Cada candidato podía además designar un individuo (quaestor) que vigilase en su nombre junto á la cista. Los cuestores, imposibilitados por razón de su oficio de votar en la curia á que estaban adscritos, emitían su sufragio en aquella en que accidentalmente ejercían el cargo. Terminada la votación, los diribitores ó escrutadores contaban los votos, consignaban en un acta el resultado del escrutinio y la entregaban al presidente de los comicios, el cual, sumando los escrutinios de las curias, proclamaba al candidato que había obtenido mayoría relativa de votos. En caso de empate, los padres con hijos y los casados eran preferidos respectivamente á los casados sin hijos y á los solteros; y cuando el empate era entre personas del mismo estado, decidía la suerte entre ellas[354].
La escasez de candidatos favoreció la transición gradual de este sistema de elección directa por el pueblo, al fijado legalmente á principio del siglo III, que consistía en nombrar los magistrados salientes, en unión de la curia, á los que habían de sucederles en el cargo, á propuesta ó con intervención directa del gobernador de la provincia.
El gobierno municipal y la administración de los municipios estaban ordinariamente á cargo de dos magistrados llamados duumviros (Duumviri), á quienes auxiliaban en el desempeño de sus funciones otros dos funcionarios denominados Ediles (Aediles). En las colonias, Duumviros y Ediles constituían dos colegios distintos; en los municipios uno solo. De aquí que en estos últimos se designara al conjunto de los funcionarios municipales con el nombre de Quatuorviri; bien que, para diferenciar á los Duumviros de los Ediles, se diese á los primeros el nombre de Quatuorviri jure dicundo y á los segundos el de Quatuorviri aediles. Esta regla no era, sin embargo, inflexible; pues, ya por haberse convertido en colonia una ciudad que antes había sido municipio, ya sin causa que lo explique suficientemente, ello es que se hallan Quatuorviros en algunas colonias y Duumviros en ciertos municipios[355].
Cuando Vespasiano concedió el derecho latino á todas las ciudades de España, los magistrados de los municipios, que hasta entonces se habían llamado Quatuorviros, se llamaron de allí en adelante Duumviros. Así, en la epístola de Vespasiano á los habitantes de Sabora, facultándoles para trasladar su población á lugar distinto del que entonces ocupaba, se observa que, si bien está dirigida á los Quatuorviros que habían solicitado dicho permiso, figuran al final de ella los nuevos magistrados con el nombre de Duumviros[356]. Por la misma razón sin duda se hallan en Asso, Asido y Gades primero Quatuorviros y después Duumviros[357]. Los Quatuorviros son relativamente raros en las inscripciones españolas.
Los Duumviros eran los supremos magistrados municipales; de aquí que ellos exclusivamente llevaran el nombre de magistrados, y que, como los cónsules en Roma, fueran epónimos para el año de su cargo; es decir, que sus nombres sirvieran para fechar los documentos públicos del municipio[358]. En las monedas coloniales y municipales, figuran también á veces con este carácter los Duumviros quinquenales, los Quatuorviros, los prefectos lugartenientes de los Duumviros, y los Ediles.
Las atribuciones de los Duumviros, además de la presidencia de las Asambleas populares y de la Curia ó Senado municipal, consistían en el ejercicio de la jurisdicción civil y criminal, si bien esta última pasó á fines del siglo primero á los funcionarios imperiales. Correspondíales además ciertas atribuciones en el orden militar, como la de levantar tropas en el territorio municipal y mandarlas en persona ó designar persona que las mandase, cuando lo exigía la seguridad de la colonia. Era además atribución de los Duumviros, entender en las acusaciones de indignidad contra los Decuriones y en las causas para el cobro de multas. En materia civil no sólo eran de su competencia los litigios en que se ventilaban cantidades inferiores á 15.000 sextercios, y el nombrar jurados para la resolución de los que importaban mayor suma, sino instruir las diligencias preliminares en los asuntos cuyo conocimiento pertenecía al gobernador de la provincia. Era asimismo incumbencia suya entender en los asuntos de jurisdicción voluntaria, tales como manumisiones, emancipaciones y adopciones; y á esto se agregaba en los municipios latinos el nombramiento de tutores[359].
Cuando los Duumviros se ausentaban por más de un día de la ciudad en que ejercían su cargo y no quedaba en ella su colega, nombraban un Prefecto que los sustituyese.
Los Ediles tenían á su cargo la policía de los caminos, de los baños y del mercado, la inspección de los pesos y medidas, el aprovisionamiento de trigo y la conservación del orden en los espectáculos públicos. Podían imponer penas corporales y pecuniarias á los transgresores de los Estatutos y Ordenanzas municipales, en las materias propias de su competencia[360].
Los Cuestores, cuyo carácter variaba según las ciudades, pues mientras en unas se consideraba este puesto como un honor, en otras era tenido como una carga, tenían á su cuidado la custodia y administración del Tesoro municipal. Su cargo era anual, como el de los supremos Magistrados municipales[361].
Además de estos cargos civiles ordinarios, había otros extraordinarios, á saber: los Prefectos y el Interrex. Los primeros[362], cuya misión era sustituir temporalmente á los supremos Magistrados municipales, eran nombrados como hemos dicho por los Duumviros en caso de ausencia, ó por el Emperador ó los miembros de la familia imperial, cuando uno de ellos era nombrado Duumviro de cualquier Municipio; cargo que, como es natural, no podían ejercer por sí mismos. Si se trataba del Emperador, el Prefecto que lo sustituía ejercía el cargo sin colega. En otro caso el Prefecto funcionaba juntamente con el Duumviro. Cuando vacaba la suprema Magistratura municipal se nombraba para que la desempeñase durante la República á un Interrex[363]. A fines de la República, y en virtud de la ley Petronia, se facultó al Senado municipal para nombrar en este caso un Prefecto[364].
Había también en las colonias, colegios sacerdotales de Pontífices y Augures, organizados del mismo modo que los de Roma. En la colonia Julia Genetiva, Pontífices y Augures formaban dos colegios distintos, compuesto cada uno de tres miembros, los cuales ejercían su cargo de por vida. Unos y otros eran elegidos en los comicios como los Magistrados, y gozaban de privilegios idénticos á los de los miembros de los mismos colegios sacerdotales en Roma. Los Duumviros podían deponerlos por indignos de su cargo. La dirección del culto municipal estaba á cargo de los Pontífices, á quienes auxiliaban en sus funciones cierto número de auxiliares denominados magistri, uno por cada templo ó capilla, nombrados por los Duumviros, y á quienes correspondía hacer los sacrificios y preparar los juegos circenses, decretados por la Curia. Al lado de los sacerdotes del culto oficial, solía haber también en los Municipios otros sacerdotes, dedicados al culto de las deidades romanas. Tales eran los flámines, sacerdotes del culto de Roma y Augusto, así en las provincias como en los Municipios[365].
Insignia común á todos los Magistrados y sacerdotes municipales era el uso de la toga pretexta. Los Duumviros tenían además la facultad de hacerse acompañar siempre de dos lictores con fasces, privilegio de que gozaron también en los últimos tiempos los Ediles. Los Duumviros y Ediles, en la colonia Genetiva Julia, podían también hacerse preceder de antorchas cuando durante la noche recorrían la ciudad[366].
Los Magistrados municipales tenían á su disposición un numeroso personal subalterno. Según los datos que proporciona la Ley colonial de Osuna, los Oficiales subalternos de los Duumviros eran dos lictores, un accenso, dos escribas, dos viatores, un librero, un pregonero, un harúspice y un flautista. Los Ediles tenían á su servicio cuatro siervos públicos, un pregonero, un harúspice y un flautista[367].
Las leyes vigentes en Roma, en orden á la inmoralidad electoral, regían también en los Municipios. Además existían en algunas ciudades disposiciones peculiares sobre esta materia, tales como la de la Ley colonial de Osuna, que prohibía, entre otras cosas, á los candidatos, hacer donativos y distribuir víveres al pueblo, y dar convites en que pasara de nueve el número de los convidados. Estas prohibiciones, y las grandes penas con que se conminaba á los infractores, muestran bien á las claras que en la época en que se dictaron, todavía eran muy codiciados los cargos municipales. Esto mismo se infiere de las condiciones exigidas para optar á dichos cargos, que consistían: en ser de condición ingenua (requisito de que se hallan, sin embargo, algunas excepciones); no haber sufrido ninguna condena, ni ejercido oficio tenido por innoble; haber cumplido los treinta años ó servido cierto número de ellos en el ejército, hasta el tiempo de Augusto, el cual estableció que pudieran desempeñarse á los veinticinco años los cargos municipales. En general no se podía ejercer el Duumvirato sin pasar por la Edilidad, ni ésta última sin haber ocupado antes la Cuestura; ni era lícito desempeñar el Duumvirato dos veces, sin que mediase entre ellas un intervalo de cinco años[368].
Estando obligados los Magistrados municipales á responder civilmente de los perjuicios causados, así á la ciudad como á los particulares, durante el desempeño de sus cargos, se les exigía cierta fianza con que pudiera hacerse efectiva aquella responsabilidad. La forma de prestación de esta fianza variaba en cada Municipio. Del de Málaga sabemos que consistía en una hipoteca de bienes inmuebles[369]. Era además obligatorio, entregar cierta cantidad para espectáculos y construcciones públicas, al tomar posesión de cualquier magistratura ó sacerdocio, en el Erario municipal. Que esta costumbre fué muy general durante el Imperio, lo acreditan numerosos testimonios, algunos relativos á España, que muestran vigente dicha práctica, por ejemplo en los municipios de Ossigi, en la Bética y en de Collippo, en la Lusitania[370].
El Consejo municipal designado indistintamente con los nombres de Senatus, Ordo y Curia, y cuya organización estaba calcada sobre la del Senado romano, constaba de un número considerable de miembros, diverso según las ciudades y fijado terminantemente en los respectivos estatutos municipales. Ordinariamente, sin embargo, los Decuriones, nombre que se daba á los miembros de este Consejo hasta los últimos tiempos del Imperio en que fué sustituído por el de Curiales, eran ciento. Ignórase si la elección de los primeros Decuriones en cada colonia ó municipio se hacía directamente por el pueblo, ó acaso por el magistrado que deducía la colonia ó creaba el municipio.
De ordinario, la renovación de la Curia se hacía cada cinco años por los Magistrados supremos de la ciudad, y su resultado se consignaba por escrito en la lista ó Album decurionum[371]. Tenían opción á figurar en él los Decuriones inscritos en el último censo, siempre que no se hubiesen hecho indignos de este honor por haber sido sentenciados criminalmente, ó por otro motivo análogo; los que, con posterioridad á la redacción del Album anterior hubiesen ejercido las magistraturas municipales; y finalmente, cuando el número de estas personas no bastaba á llenar el número legal de los miembros de la Curia, se completaba éste con ciudadanos que reuniesen las condiciones de aptitud legal exigidas para el desempeño de las Magistraturas. El lugar que ocupaban en la Curia, y el orden con que debían tomar parte en las discusiones, estaba determinado por la gradación de sus nombres en el Album. Figuraban en primer término los patronos del municipio[372], ó sea los defensores de los intereses municipales cerca del Gobierno central, oficio de elección popular que solía recaer en personas que habían ejercido algún cargo público en Roma y eran senadores ó caballeros.
Así las provincias como las ciudades provinciales, cualquiera que fuese su condición, solían elegir, de entre los ciudadanos romanos más influyentes, un patrono, quien por sí y por sus descendientes se obligaba á negociar el pronto y favorable despacho de los asuntos que tuviesen pendientes en la metrópoli, así la provincia ó ciudad que se había colocado bajo su protección, como cada uno de sus habitantes. Respecto de las colonias, hacían el oficio de patronos, sin necesidad de previa elección, los funcionarios que las habían deducido y sus descendientes. Mas esto no era obstáculo para que las colonias nombrasen además otro patrono entre los senadores y caballeros habitantes en Italia, con tal de que no ejerciesen ningún cargo público; regla esta última de que se hallan no obstante algunas excepciones. Acordado por la Curia que se procediera á la elección de patrono, el pueblo reunido en los comicios designaba la persona que había de desempeñar este cargo[373]. El decreto del pueblo se consignaba en un documento público, del cual se hacían dos ejemplares, uno para el patrono y otro para la ciudad[374].
Los patronos ocupaban, como hemos dicho, el primer lugar en el registro de la Curia, á la cual pertenecían en calidad de miembros honorarios y extraordinarios. Seguíanles en el orden los Quinquenales, los Duumvirales, los Edilicios y los Questorios, es decir, los ciudadanos que por haber desempeñado estos cargos tenían derecho á formar parte de la Curia, en el orden indicado. Venían luego los Allecti, ó sean aquellos á quienes por méritos especiales y en virtud de decreto de la misma Curia, se les concedía el honor del Decurionado, y los pedanei, nombre con que se designaba á los ciudadanos que sin más que reunir las condiciones exigidas para el desempeño de la Magistratura, eran elegidos para completar el número de los Decuriones. Ocupaban el último lugar los praetextati, á cuya categoría pertenecían los hijos de los Decuriones, incluídos también en el Album, y los cuales, aunque disfrutaban del uso de las insignias y demás privilegios de los miembros de la Curia, no podían tomar parte en las deliberaciones, hasta llegar á la edad legal, cumplida la cual dejaban de ser praetextati para ingresar en alguna de las otras categorías.
A veces la Curia concedía á determinadas personas, en recompensa de servicios especiales, ya el uso de las insignias propias de los Decuriones, ya el de las Duumvirales, al cual iba unido el goce de todos los privilegios de dichos cargos, á excepción del ejercicio de las atribuciones propias de su desempeño[375].
Era la Curia una Asamblea consultiva deliberante y legislativa, cuyas decisiones hasta tal punto obligaban á los magistrados, órganos del poder ejecutivo en los municipios, que su inobservancia hacía incurrir á éstos en graves penas pecuniarias. El número de miembros cuya presencia se necesitaba para que fuesen válidos los acuerdos de la Curia era, según los casos, las dos terceras partes, la mayor parte, ó la mitad[376]. El derecho de convocar y presidir el Consejo municipal correspondía á los Duumviros, quienes proponían además á la Curia los asuntos que había de tratar. La votación era generalmente nominal. Al dar su voto debían manifestar los Decuriones los fundamentos de su parecer, ó adherirse á los ya expuestos por otros de sus colegas. Había algunos casos en que la votación era secreta (per tabellam)[377].
La esfera de la competencia de la Curia era extensísima, según se infiere de los Estatutos municipales, y en general de los monumentos epigráficos. Entre los muchos asuntos que había de decidir, y cuya enumeración detallada ocuparía mucho espacio, se contaban:
1. En el orden religioso, el nombramiento de los custodios de los templos y capillas, la designación de los días festivos y la formación del presupuesto del culto público.
2. En el político, el nombramiento de los patronos y Legados de la ciudad.
3. En el económico, el cobro de las cantidades que por algún concepto debían ingresar en el Erario municipal y la formación del presupuesto del Municipio.
4. En el civil, la manumisión de los esclavos por ciudadanos menores de veinte años y la aprobación del nombramiento de tutor hecho por los Magistrados.
5. En el judicial, decidir sobre las apelaciones contra las multas impuestas por los Duumviros y Ediles.
6. En el de la policía, autorizar la demolición de edificios en la ciudad, decidir cómo habían de utilizarse los acueductos y fijar las obras con que debía contribuir cada ciudadano para la reparación y construcción de los edificios públicos.
7. Finalmente, en el militar, armar y equipar á los ciudadanos para la defensa del territorio municipal[378]. Hasta qué punto se extendieron las atribuciones de la Curia en este punto, lo demuestra el hecho de autorizarse á los Decuriones en la colonia Genetiva Julia, así para fortificar á la ciudad, empleando en este servicio á todos los habitantes, como para armarlos, á fin de rechazar los ataques enemigos. En este caso el Duumviro ú otra persona en quien él delegara sus facultades, ejercía el mando con las atribuciones de tribuno militar; institución que no ha de considerarse como privativa de aquella colonia, sino de carácter general[379].
Los Seviros Augustales fueron en su origen ministros del culto de los Emperadores deificados, en las provincias del Imperio, y formaban en las ciudades donde existía este culto una corporación de seis individuos. El cargo era anual y bastante gravoso, pues tenían que costear los gastos de los sacrificios y espectáculos, relacionados con el culto imperial. Terminado el año, volvían á la vida privada si bien podían ser reelegidos. Acostumbrábase á recompensar la generosidad y desinterés de los Seviros Augustales, concediéndoles los privilegios y honores anejos á él durante su vida, de donde surgió la corporación conocida con el nombre de Ordo seviralium. El nombre de los individuos que la constituían variaba según las provincias. En España se les llamaba generalmente Seviros Augustales Perpetuos[381].
La propagación y desarrollo del instituto de los Augustales se debió al Gobierno imperial, interesado en acrecentar el prestigio del Jefe del Estado y deseoso de procurar posición ventajosa y acomodada en los Municipios á la clase de los libertinos ó esclavos emancipados, que desde el punto de vista político había decrecido en Roma. Reconocido y protegido por el Estado, que se complacía en autorizar á las ciudades para que establecieran en su recinto el culto imperial, el orden de los Augustales vió reguladas por la ley las condiciones de su existencia.
La elección de los Seviros, así como la concesión de los honores de tales á quienes habían ejercido el cargo durante un año, era atribución de los Decuriones[382]. Podían optar al Sevirado los íncolas y los libertinos, sin otras limitaciones que las de poseer cierta fortuna y no haber incurrido en la nota de infamia. Al tomar posesión del cargo, debían depositar en la Curia una cantidad (summa honoraria), que era potestativo en los Decuriones destinar al objeto que creyesen oportuno[383].
Las obligaciones de los Seviros Augustales consistían en celebrar periódicamente ciertos sacrificios, y en dar espectáculos y hacer distribuciones de víveres al pueblo. Estos gastos eran sufragados con la cantidad depositada por los Seviros al entrar en su cargo, si antes no habían dispuesto de ella los Decuriones, aplicándola á los gastos del Municipio. Gozaban en cambio del uso de la toga praetexta, podían hacerse acompañar de dos lictores con fasces, tenían lugar de preferencia en los espectáculos públicos, y frecuentemente se les concedía el uso de las insignias decurionales, edilicias ó duumvirales[384].
Desde el siglo II, los Seviros tienen su caja ó tesoro especial, aceptan donativos, poseen inmuebles, nombran ciertos funcionarios denominados Cuestores, Quinquenales y Curatores, eligen patronos y decretan la erección de estatuas, imponiendo una contribución á los ciudadanos para costearlas.
Los bienes del municipio consistían principalmente en inmuebles, como tierras de labor, dehesas y bosques, y á veces poseían también lagos y minas, cuyos rendimientos en dinero ó en especie ingresaban en la caja municipal, y sobre cuyo arrendamiento temporal ó perpetuo decidía á su arbitrio la Curia. En la epístola de Vespasiano á los Saborenses se mencionan las propiedades de dicho municipio, y se le faculta para acudir al gobernador de la provincia á fin de que las acrecentase[385]. Estas propiedades no habían de radicar necesariamente en el territorio de la ciudad, sino que podían estar en la jurisdicción de otros municipios. Agregábanse á estos bienes el capital en metálico procedente de fundaciones particulares y aplicable al objeto á que primitivamente se le había destinado, los impuestos con que la curia gravaba en caso de necesidad á los ciudadanos é íncolas, y el importe de las multas en que incurrían los funcionarios y los particulares[386].
Los gastos ordinarios consistían en la construcción y reparación de los edificios y caminos públicos, en el pago de los impuestos con que el municipio debía contribuir al Estado, en la dotación de los maestros de escuela y de los médicos del municipio y otros de este jaez[387].
El presupuesto municipal lo formaba, ó aprobaba cuando menos, el gobernador de la provincia en las ciudades estipendiarias, y en las libres y en los municipios itálicos los magistrados municipales. En la colonia Genetiva Julia y en el municipio de Málaga, los Duumviros arrendaban las fincas del común y adjudicaban á los contratistas la construcción de los edificios públicos[388].
El interés que tenía el Estado romano en la formación del catastro, como base de la riqueza imponible, le hizo crear una magistratura especial, cual fué la de los Quinquenales[389], anual y ejercida por los supremos magistrados, y cuya fundación databa de la ley Julia del año 664. Sus principales atribuciones consistían en formar las listas de los ciudadanos, fijar cuáles de ellos tenían condiciones para ingresar en la curia y entender en el arrendamiento de las propiedades del común y en la reparación de los edificios públicos. Los quinquenales eran dos; su elección correspondía al pueblo, y se encuentran hasta Constantino.
En esta época son completamente sustituídos por los Curatores Reipublicae[390], que, instituídos por Nerva, coexistieron durante mucho tiempo con los Quinquenales. Los Curatores no podían ser elegidos de entre los ciudadanos de la población en que ejercían sus funciones, y se escogían entre personas de elevada clase hasta el tiempo de Severo. La duración del cargo no era fija ni obligaba á la residencia y podía ejercerse en varios puntos á la vez. Desde el tiempo de Severo toma esta institución un carácter permanente, y son elegidos primero por el Emperador, y más tarde por los Decuriones de entre los habitantes de la ciudad que habían ejercido cargos municipales.
La organización corporativa, ó sea la reunión de personas ligadas entre sí por el vínculo de la comunidad de profesión, ocupación ó interés para constituir asociaciones encaminadas á la consecución de un fin común, llegó á tomar gran vuelo entre los Romanos, singularmente en tiempo del Imperio. Estas asociaciones (collegia ó corpora), formadas por la libre voluntad de sus miembros, habían menester, para establecerse, de la autorización del Estado, el cual ejercía además sobre ellas cierta inspección.
Colocadas bajo el patrimonio de una deidad, las Corporaciones de que tratamos, reuníanse periódicamente en un local propio, para tratar y resolver los asuntos de interés general, y celebraban banquetes y fiestas religiosas comunes. Podían formar parte de ellas, no sólo las personas libres, sino también los esclavos, siempre que éstos obtuvieran de sus dueños el permiso competente. En tiempo de los Antoninos se prohibió pertenecer simultáneamente á más de una de estas asociaciones. Los miembros pagaban de ordinario una cuota de entrada y otra mensual ó anual, para atender á los gastos de la corporación. Esta tenía su caja ó tesoro propio (arca), su hacienda, á veces considerable, que consistía frecuentemente no sólo en dinero y en bienes muebles, sino también en inmuebles, y sus juntas de gobierno, cuyos individuos se designaban generalmente con el nombre de magistri ó curatores, así como su patrono ó protector[392]. Entre las asociaciones de este género ocupaban el primer lugar por el número y la importancia, los collegia funeraticia, ó sean las que tenían por principal objeto procurar sepultura gratuita á sus individuos. Las había también con fin puramente religioso, como los consagradas especialmente al culto de alguna deidad, de las cuales hablaremos en otro lugar, y aun meramente recreativas, pues tal parece ser el carácter de las designadas con el nombre de collegia juvenum.
Aunque semejantes en algunos de sus rasgos las Corporaciones romanas de artesanos á los gremios de la Edad Media, diferenciábanse de ellas esencialmente en cuanto no conocían la organización jerárquica de aprendices y maestros, característica de estas últimas, ni ponían traba alguna á la libertad del trabajo.
Las corporaciones cuyos nombres se derivan de productos de la industria no eran, como generalmente se cree, asociaciones de fabricantes de tales productos, pues según resulta del estudio atento de las inscripciones que á ellas se refiere, y de su comparación con los artífices, no incluídos en la categoría de los collegiati, la gran mayoría de ellas la constituían los menestrales en el sentido lato de esta palabra. «El número relativamente escaso de los colegios se explica considerando que la autorización para constituirlos no se otorgaba sino á los que se dedicaban á un objeto de interés general, como las numerosas asociaciones funerarias, que por esta razón eran designadas también con el nombre de collegia salutaria; las de bomberos, ó aquellas otras cuya profesión ó misión era pública é importante para el común de los ciudadanos, como los marineros, los músicos y los comerciantes de vino, aceite y cereales.»
La Corporación romana era, ante todo y sobre todo, una unidad política[393]. En este concepto, y conforme á los principios que informaban el Derecho público romano, no podía derivar su existencia sino de la fuente primitiva y soberana de todos los derechos públicos, y debía, por tanto, de adoptar la forma de asociación engranada en el Estado para determinados fines. Por razón de su esencia política cada corporación era un miembro del Estado, formado por y para él y á imagen y semejanza suya.
Entre las corporaciones existentes en la España romana era una la de los comerciantes que se dedicaban á la compra del aceite en Andalucía, que parece haber sido ya en aquella época uno de los principales artículos de comercio en la región de que se trata[394]. En Itálica vemos organizados de esta suerte á los broncistas[395]; en Córdoba, á los carpinteros[396]; en Málaga había una Corporación de comerciantes sirios, de quienes se ha conservado una inscripción en griego, dedicada al patrono[397]. Los pescadores y revendedores de pescado constituían en Cartagena una sola corporación[398]. También se halla memoria de un colegio juvenum Laurensium[399]. En Segisamo (Sasamón), de una corporación de libertos y siervos, y cuyo carácter no puede inferirse del curioso monumento que acredita su existencia[400]. Finalmente, en Tarragona y Barcelona se encuentra organizado y organizados también corporativamente á los albañiles (collegia fabrum)[401]. En la primera de estas dos poblaciones parecen haber tenido á su cargo esta corporación, juntamente con el collegium centonariorum[402], el servicio municipal contra los incendios. Las asociaciones funerarias están representadas por el collegium salutare de Coimbra[403].
La condición de los súbditos del Imperio romano empeora notablemente desde principios del siglo IV, merced al carácter que, por ministerio de la ley, vienen á tomar las varias clases sociales, transformadas en corporaciones, cuyos individuos, imposibilitados de dedicarse á otra profesión ni de pasar á otra clase que la que les designa su nacimiento, están sujetos á determinadas prestaciones al Estado, de las cuales respondían con su persona y bienes, no solamente ellos sino también la Corporación á que pertenecían. Estas prestaciones, destinadas á sufragar ya los gastos generales, ya los particulares del Municipio, recibían, en el lenguaje oficial, el nombre de functiones.
Por virtud de semejante organización, encaminada, en primer término, á asegurar plenamente al Estado la percepción de los tributos, se había convertido el Imperio en un conjunto de corporaciones cerradas, en las cuales no era el interés común, alma y vida de la asociación voluntaria, el que mantenía unido á sus miembros, sino única y exclusivamente la obligación solidaria y hereditaria de satisfacer determinados impuestos. La tiranía del Estado impidiendo á los ciudadanos consagrarse á otra profesión distinta de la que habían ejercido sus padres, aunque ésta fuese contraria á sus aficiones y aptitudes, mataba la iniciativa individual y condenaba á la infecundidad y al marasmo á todos aquéllos que no lograban penetrar en la reducida esfera de los cargos políticos. Las tentativas para sustraerse á este intolerable despotismo, eran severísimamente castigadas por la ley y prevenidas con las más pueriles é irritantes precauciones. La Corporación, en vez de ser un asilo para los que á ella pertenecían, venía á ser como una especie de cárcel donde reinaban el odio y la desconfianza mutua.
La condición de los que se dedicaban á alguna profesión no relacionada inmediatamente con la administración pública era muy diversa, según la excelencia, la dificultad y la importancia de sus respectivas profesiones. Así, los consagrados á las bellas artes, y en general á las profesiones liberales, como la enseñanza y la medicina, constituían una clase privilegiada, cuyos individuos, designados con el nombre de artifices, gozaban de la exención de las cargas é impuestos de carácter personal, podían abandonar su profesión y no transmitían á sus hijos la obligación de dedicarse á ella. En cambio los dedicados á otras profesiones, como la fabricación de armas (fabricenses), la acuñación de moneda (monetarii), el transporte de cereales y otros productos por mar (navicularii) ó por tierra (bastagarii), los panaderos (pistores) y otros semejantes, relacionados directamente con la administración pública general ó municipal, constituían corporaciones, de donde recibían el nombre de corporati ó collegiati, de las cuales no podían separarse ellos ni sus descendientes. Estaban, por lo demás, exentos de todo género de cargas é impuestos, fuera de los inherentes á sus oficios, y los de la ciudad de Roma gozaban de exención del servicio militar ordinario.
Reflejo del estado económico de este período es la institución del colonato, cuyo origen ha sido, y continúa siendo aún, objeto de arduas controversias[404].
Según unos, se deriva de la servidumbre germánica. Piensan otros que los Romanos la tomaron de los Egipcios y la trasladaron á las demás provincias del imperio; no faltando tampoco quien relacione la condición de los colonos con la de los agricultores de las provincias antes de ser dominadas por Roma, é inclinándose los más á datar el origen de esta institución del establecimiento de los Bárbaros, reducidos á esta situación al asignárseles tierras en territorio del imperio para suplir el decrecimiento de la población agrícola. Se ha supuesto también, combinando esta hipótesis con la derivación del colonato de la servidumbre existente en las provincias antes de la dominación romana, que Augusto fijó por medio de leyes especiales la condición jurídica de los colonos, conducta que siguieron sus sucesores al asignar tierras á los Bárbaros en los dominios del imperio. Finalmente, según otra opinión, el origen del colonato debe buscarse en la tiranía ejercida por los grandes propietarios territoriales respecto de los pequeños, quienes, reducidos á la última miseria por la exorbitancia de los impuestos, ó refugiados hacia el interior del imperio huyendo de las frecuentes incursiones de los Bárbaros, se colocaron bajo el amparo de aquéllos, sometiéndose á la condición de colonos, que las leyes hubieron de regular más tarde, encontrándola ya establecida. La cuestión no puede considerarse todavía como definitivamente resuelta. Es indudable, por lo demás, que todas estas causas contribuyeron al desenvolvimiento y extensión del colonato romano.
Los colonos se dedicaban al cultivo de la heredad, de que en cierto modo eran ellos mismos parte integrante. El dueño del terreno recibía de ellos anualmente una renta (canon), consistente en frutos ó en dinero, además de lo cual estaban obligados á veces á otros servicios rurales ó domésticos. El Emperador y los grandes propietarios tenían al frente de sus explotaciones agrícolas á algunos de sus colonos, llamados actores, conductores ó procuratores, cuya posición era muy superior á la del simple colono. Así, aunque idéntica legalmente la situación de todos los colonos, eran grandes, como entre los esclavos, las diferencias que había entre ellos en el orden meramente privado.
Condición característica del colono era haber de pagar al Estado un impuesto personal (capitatio humana). Podía obligársele también al servicio militar; bien que entonces, y á veces por sólo entrar en el ejército, ó por servir en él cierto tiempo, se libraban ellos y su padre, madre ó mujer, del impuesto personal. El señor era responsable del pago de este impuesto, además de pagar el impuesto que pesaba sobre la heredad.
No podían los colonos por ningún motivo separarse de la tierra á que estaban adscritos; antes bien, el señor podía hacer volver á su tierra al colono que de ella se ausentaba, auxiliándole en este punto la ley, que conminaba con crecida multa á los que acogían al colono fugitivo. Podía el señor vender ó transferir por cualquier título á otra persona la propiedad del colono, juntamente con el terreno; pero no le era lícito en manera alguna disponer de él separadamente. Permitíasele, sin embargo, cambiarlos y trasladarlos de una á otra de sus heredades. La ley protegía á los colonos contra los atropellos de sus dueños, prohibiendo á éstos que les aumentasen la renta acostumbrada, y autorizando al colono para intentar una acción contra el señor que pretendía violentarlo en esta forma. No carecían de la facultad de adquirir, y podían disponer de su fortuna, si obtenían para ello el permiso de su amo. Las leyes favorecían el colonato como forma la más acomodada en aquellos tiempos para el progreso de la agricultura, autorizando el ingreso voluntario en esta clase. Al efecto, era suficiente expresar ante los magistrados el deseo de ser adscritos para siempre á una heredad determinada. Si una persona libre permanecía durante treinta años sin interrupción siendo colono de un mismo propietario, se convertía pasado este tiempo en colono para los efectos legales.